Acquisti sotto soglia: la rotazione degli inviti e degli affidamenti

L’ANAC ha pubblicato la versione aggiornata al 1° marzo 2018 delle Linee Guida n. 4, di attuazione del D.Lgs. 18/04/2016, n. 50, recanti “Procedure per l’affidamento dei contratti pubblici di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria, indagini di mercato e formazione e gestione degli elenchi di operatori economici”.

Le linee guida sono state redatte ai sensi dell’art. 36, comma 7 del D.Lgs. 50/2016 e s.m.i. (Codice dei contratti pubblici) che affida all’ANAC la definizione delle modalità di dettaglio per supportare le stazioni appaltanti nelle attività relative ai contratti di importo inferiore alla soglia di rilevanza europea e migliorare la qualità delle procedure, delle indagini di mercato nonché la formazione e gestione degli elenchi degli operatori economici.

A seguito della modifica introdotta con il D.Lgs. 19/04/2017, n. 56 (cd. decreto correttivo), l’ANAC è stata inoltre chiamata ad indicare specifiche modalità di rotazione degli inviti e degli affidamenti e di attuazione delle verifiche sull’affidatario scelto senza gara.

Principi comuni

L’affidamento e l’esecuzione di lavori, servizi e forniture secondo le procedure semplificate per gli acquisti sotto soglia comunitaria di cui all’art. 36 del Codice dei contratti pubblici, compreso l’affidamento diretto, avvengono nel rispetto dei principi enunciati:

• dall’art. 30, comma 1: economicità, efficacia, tempestività, correttezza, libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, pubblicità, rotazione);
• dall’art. 34: criteri di sostenibilità energetica e ambientale;
• dall’art. 42: prevenzione e risoluzione dei conflitti di interesse.

Le procedure semplificate sono:

1. per affidamenti di importo inferiore a 40.000 euro: affidamento diretto, adeguatamente motivato o per i lavori in amministrazione diretta;
2. per affidamenti di importo pari o superiore a 40.000 euro e inferiore a 150.000 euro per i lavori, o alle soglie comunitarie: procedura negoziata previa consultazione, ove esistenti, di almeno cinque operatori economici individuati sulla base di indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici, nel rispetto di un criterio di rotazione degli inviti. I lavori possono essere eseguiti anche in amministrazione diretta, fatto salvo l’acquisto e il noleggio di mezzi, per i quali si applica comunque la procedura negoziata previa consultazione di cui al periodo precedente. L’avviso sui risultati della procedura di affidamento, contiene l’indicazione anche dei soggetti invitati;
3. per i lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro e inferiore a 1.000.000 di euro: procedura negoziata di cui all’art. 63 con consultazione di almeno dieci operatori economici, ove esistenti, nel rispetto di un criterio di rotazione degli inviti, individuati sulla base di indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici. L’avviso sui risultati della procedura di affidamento, contiene l’indicazione anche dei soggetti invitati;
4. per i lavori di importo pari o superiore a 1.000.000 di euro: procedure ordinarie.

Nell’espletamento delle procedure semplificate, le stazioni appaltanti devono garantire in aderenza:

1. al principio di economicità, l’uso ottimale delle risorse da impiegare nello svolgimento della selezione ovvero nell’esecuzione del contratto;
2. al principio di efficacia, la congruità dei propri atti rispetto al conseguimento dello scopo e dell’interesse pubblico cui sono preordinati;
3. al principio di tempestività, l’esigenza di non dilatare la durata del procedimento di selezione del contraente in assenza di obiettive ragioni;
4. al principio di correttezza, una condotta leale ed improntata a buona fede, sia nella fase di affidamento sia in quella di esecuzione;
5. al principio di libera concorrenza, l’effettiva contendibilità degli affidamenti da parte dei soggetti potenzialmente interessati;
6. al principio di non discriminazione e di parità di trattamento, una valutazione equa ed imparziale dei concorrenti e l’eliminazione di ostacoli o restrizioni nella predisposizione delle offerte e nella loro valutazione;
7. al principio di trasparenza e pubblicità, la conoscibilità delle procedure di gara, nonché l’uso di strumenti che consentano un accesso rapido e agevole alle informazioni relative alle procedure;
8. al principio di proporzionalità, l’adeguatezza e idoneità dell’azione rispetto alle finalità e all’importo dell’affidamento;
9. al principio di rotazione degli inviti e degli affidamenti, il non consolidarsi di rapporti solo con alcune imprese, favorendo la distribuzione delle opportunità degli operatori economici di essere affidatari di un contratto pubblico;
10. ai criteri di sostenibilità energetica e ambientale, la previsione nella documentazione progettuale e di gara dei criteri ambientali minimi adottati con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare;
11. al principio di prevenzione e risoluzione dei conflitti di interessi, l’adozione di adeguate misure di prevenzione e risoluzione dei conflitti di interesse sia nella fase di svolgimento della procedura di gara che nella fase di esecuzione del contratto, assicurando altresì una idonea vigilanza sulle misure adottate, nel rispetto della normativa vigente e in modo coerente con le previsioni del Piano Nazionale Anticorruzione elaborato dall’ANAC e dei Piani Triennali per la prevenzione della corruzione e della trasparenza.

Le stazioni devo inoltre tener conto delle realtà imprenditoriali di minori dimensioni, fissando requisiti di partecipazione e criteri di valutazione che, senza rinunciare al livello qualitativo delle prestazioni, consentano la partecipazione anche delle micro, piccole e medie imprese, valorizzandone il potenziale.

Tutti gli atti della procedura sono soggetti agli obblighi di trasparenza previsti dall’art. 29 del Codice dei contratti pubblici. L’avviso sui risultati della procedura di affidamento deve contenere l’indicazione dei soggetti che hanno effettivamente proposto offerte e di quelli invitati.

Gli affidamenti possono essere aggiudicati con il criterio del minor prezzo:

• per i lavori di importo pari o inferiore a 1.000.000 di euro, tenuto conto che la rispondenza ai requisiti di qualità è garantita dall’obbligo che la procedura di gara avvenga sulla base del progetto esecutivo;
• per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato;
• per i servizi e le forniture di importo inferiore alle soglie comunitarie, caratterizzati da elevata ripetitività, fatta eccezione per quelli di notevole contenuto tecnologico o che hanno un carattere innovativo.

La rotazione degli inviti

Si applica il principio di rotazione degli affidamenti e degli inviti, con riferimento all’affidamento immediatamente precedente a quello di cui si tratti, nei casi in cui i due affidamenti, quello precedente e quello attuale, abbiano ad oggetto una commessa rientrante nello stesso settore merceologico, ovvero nella stessa categoria di opere, ovvero ancora nello stesso settore di servizi.

Il principio di rotazione comporta, di norma, il divieto di invito a procedure dirette all’assegnazione di un appalto, nei confronti del contraente uscente e dell’operatore economico invitato e non affidatario nel precedente affidamento. La rotazione non si applica laddove il nuovo affidamento avvenga tramite procedure ordinarie o comunque aperte al mercato, nelle quali la stazione appaltante, in virtù di regole prestabilite dal Codice dei contratti pubblici ovvero dalla stessa in caso di indagini di mercato o consultazione di elenchi, non operi alcuna limitazione in ordine al numero di operatori economici tra i quali effettuare la selezione.

La stazione appaltante, in apposito regolamento (di contabilità ovvero di specifica disciplina delle procedure di affidamento di appalti di forniture, servizi e lavori), può suddividere gli affidamenti in fasce di valore economico, in modo da applicare la rotazione solo in caso di affidamenti rientranti nella stessa fascia. Il provvedimento di articolazione in fasce deve prevedere una effettiva differenziazione tra forniture, servizi e lavori e deve essere adeguatamente motivato in ordine alla scelta dei valori di riferimento delle fasce; detti valori possono tenere conto, per i lavori, delle soglie previste dal sistema unico di qualificazione degli esecutori di lavori.

In ogni caso, l’applicazione del principio di rotazione non può essere aggirata, con riferimento agli affidamenti operati negli ultimi tre anni solari, mediante ricorso a:

• arbitrari frazionamenti delle commesse o delle fasce;
• ingiustificate aggregazioni o strumentali determinazioni del calcolo del valore stimato dell’appalto;
• alternanza sequenziale di affidamenti diretti o di inviti agli stessi operatori economici;
• affidamenti o inviti disposti, senza adeguata giustificazione, ad operatori economici riconducibili a quelli per i quali opera il divieto di invito o affidamento, ad esempio per la sussistenza dei presupposti di cui all’art. 80, comma 5, lettera m del Codice dei contratti pubblici.

Fermo restando quanto previsto sopra, il rispetto del principio di rotazione degli affidamenti e degli inviti fa sì che l’affidamento o il reinvito al contraente uscente abbiano carattere eccezionale e richiedano un onere motivazionale più stringente. La stazione appaltante motiva tale scelta in considerazione della particolare struttura del mercato e della riscontrata effettiva assenza di alternative, tenuto inoltre conto del grado di soddisfazione maturato a conclusione del precedente rapporto contrattuale (esecuzione a regola d’arte e qualità della prestazione, nel rispetto dei tempi e dei costi pattuiti) e della competitività del prezzo offerto rispetto alla media dei prezzi praticati nel settore di mercato di riferimento.

La motivazione circa l’affidamento o il reinvito al candidato invitato alla precedente procedura selettiva, e non affidatario, deve tenere conto dell’aspettativa, desunta da precedenti rapporti contrattuali o da altre ragionevoli circostanze, circa l’affidabilità dell’operatore economico e l’idoneità a fornire prestazioni coerenti con il livello economico e qualitativo atteso. Negli affidamenti di importo inferiore a 1.000 euro, è consentito derogare all’applicazione di questa regola, con scelta, sinteticamente motivata, contenuta nella determinazione a contrarre od in atto equivalente.

Procedure differenti a seconda dell’importo

Lavori, servizi e forniture di importo inferiore a 40.000 euro

Le procedure semplificate prendono avvio con la determina a contrarre o con atto ad essa equivalente, contenente, tra l’altro, l’indicazione della procedura che si vuole seguire con una sintetica indicazione delle ragioni. Il contenuto del predetto atto può essere semplificato, per i contratti di importo inferiore a 40.000 euro, nell’affidamento diretto o nell’amministrazione diretta di lavori.

La stazione appaltante motiva in merito alla scelta dell’affidatario e verifica il possesso da parte dell’operatore economico selezionato dei requisiti di carattere generale di cui all’art. 80 del Codice dei contratti pubblici e di quelli di carattere speciale eventualmente richiesti nella determina a contrarre o nell’atto ad essa equivalente.

Per affidamenti di modico valore, ad esempio inferiori a 1.000 euro, o per affidamenti effettuati nel rispetto di apposito regolamento (ad esempio regolamento di contabilità) già adottato dalla stazione appaltante, che tiene conto dei principi comunitari e nazionali in materia di affidamento di contratti pubblici, la motivazione della scelta dell’affidatario diretto può essere espressa in forma sintetica, anche richiamando il regolamento stesso nella determina ovvero nell’atto equivalente redatti in modo semplificato.

Lavori di importo pari o superiore a 40.000 euro e inferiore a 150.000 euro e contratti di servizi e forniture di importo pari o superiore a 40.000 euro e inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria

Le amministrazioni possono dotarsi, nel rispetto del proprio ordinamento, di un regolamento in cui vengono disciplinate:

1. le modalità di conduzione delle indagini di mercato, eventualmente distinte per fasce di importo;
2. le modalità di costituzione dell’elenco dei fornitori, distinti per categoria e fascia di importo;
3. i criteri di scelta dei soggetti da invitare a presentare offerta.

Lo svolgimento delle indagini di mercato non ingenera negli operatori alcun affidamento sul successivo invito alla procedura.

Le indagini di mercato sono svolte secondo le modalità ritenute più convenienti dalla stazione appaltante, differenziate per importo e complessità di affidamento, secondo i principi di adeguatezza e proporzionalità, anche tramite la consultazione dei cataloghi elettronici del mercato elettronico propri o delle altre stazioni appaltanti, nonché di altri fornitori esistenti.

La stazione appaltante assicura l’opportuna pubblicità dell’indagine di mercato, scegliendo gli strumenti più idonei in ragione della rilevanza del contratto per il settore merceologico di riferimento e della sua contendibilità.

La stazione appaltante può individuare gli operatori economici da invitare, selezionandoli anche da elenchi appositamente costituiti, a seguito di avviso pubblico.

La stazione appaltante seleziona, in modo non discriminatorio gli operatori da invitare, in numero proporzionato all’importo e alla rilevanza del contratto e, comunque, in numero almeno pari ai minimi previsti dall’art. 36 del Codice dei contratti pubblici, sulla base dei criteri definiti nella determina a contrarre ovvero dell’atto equivalente.

La stazione appaltante è tenuta al rispetto del principio di rotazione degli affidamenti e degli inviti.

Nel caso in cui non sia possibile procedere alla selezione degli operatori economici da invitare sulla base dei requisiti posseduti, la stazione appaltante procede al sorteggio, a condizione che ciò sia stato debitamente pubblicizzato nell’avviso di indagine di mercato o nell’avviso di costituzione dell’elenco e che, in ogni caso, venga evitata la conoscibilità dei soggetti invitati, prima della scadenza dei termini di ricezione delle offerte.

La stazione appaltante invita contemporaneamente tutti gli operatori economici selezionati. L’invito contiene tutti gli elementi che consentono alle imprese di formulare un’offerta informata e dunque seria.

La stazione appaltante verifica il possesso dei requisiti da parte dell’aggiudicatario. La stazione appaltante può effettuare verifiche nei confronti degli altri operatori economici invitati.

Contratti di lavori di importo pari o superiore a euro 150.000 euro e inferiore a 1.000.000 euro

La procedura per l’affidamento di lavori di cui all’art. 36, comma 2, lettera c, del Codice dei contratti pubblici è del tutto simile a quella di cui all’art. 36, comma 2, lettera b, del medesimo Codice.

L’invito è rivolto ad almeno quindici operatori.

I requisiti di capacità economico/finanziaria e tecnico/professionale sono comprovati dall’attestato di qualificazione SOA per categoria e classifica da definire in ragione dei lavori oggetto dell’affidamento.

Per affidamenti di importo elevato, superiori a 500.000 euro, le stazioni appaltanti motivano il mancato ricorso a procedure ordinarie che prevedono un maggior grado di trasparenza negli affidamenti.