Il Dirigente scolastico e l'esercizio del potere disciplinare

L’esercizio del potere disciplinare è uno degli indicatori sintomatici della natura subordinata del rapporto di lavoro.

Il datore di lavoro esercita legittimamente il potere disciplinare se il lavoratore viola i fondamentali obblighi di diligenza e obbedienza, contravvenendo ai più generali obblighi di rispetto, di buona fede e correttezza propri di ogni obbligazione contrattuale. La materia disciplinare, visto il suo impatto sul rapporto di lavoro, nel settore privato è appannaggio esclusivo della contrattazione collettiva: ciò che viene deciso, nella mediazione contrattuale tra rappresentanti datoriali e sindacali, viene assunto come vincolante dalla giurisprudenza, che ritiene adeguata la sanzione contrattuale, salvo prova contraria.

Nel pubblico impiego dal 2009, con il c.d. decreto Brunetta (D.Lgs. 150/2009), la materia disciplinare è stata prevalentemente sottratta alla contrattazione collettiva per essere disciplinata direttamente dalla legge; impianto normativo confermato dai successivi decreti Madia.

La disciplina del D.Lgs. 165/2001

Il testo fondamentale del rapporto di lavoro alle dipendenze della Pubblica Amministrazione è il D.Lgs. 165.2001, c.d. Testo Unico del Pubblico Impiego (TUPI); per quel che qui interessa gli articoli di riferimento sono quelli dal 54 al 55-sexies, che sinteticamente così possiamo riassumere:

1. La violazione dei doveri contenuti nel Codice di comportamento, compresi quelli relativi all’attuazione del Piano di prevenzione della corruzione, è fonte di responsabilità disciplinare (art. 54).
2. È prevista una tutela specifica per il dipendente che segnala illeciti, il c.d. whistleblower (art. 54-bis).
3. In aggiunta alla previsione di illeciti disciplinari previsti dal D.Lgs. 165/2001, la tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni è definita dai contratti collettivi; la pubblicazione sul sito istituzionale dell’amministrazione del codice disciplinare, recante l’indicazione delle predette infrazioni e relative sanzioni, equivale a tutti gli effetti alla sua affissione all’ingresso della sede di lavoro (art. 55, comma 2).
4. Per le infrazioni di minore gravità, per le quali è prevista l’irrogazione della sanzione del rimprovero verbale, il procedimento disciplinare è di competenza del responsabile della struttura presso cui presta servizio il dipendente, eccezion fatta per l’ipotesi sub 7 (art. 55-bis, comma 1).
5. Ciascuna amministrazione, secondo il proprio ordinamento e nell’ambito della propria organizzazione, individua l’ufficio per i procedimenti disciplinari competente per le infrazioni punibili con sanzione superiore al rimprovero verbale e ne attribuisce la titolarità e responsabilità (art. 55-bis, comma 2).
6. Il dipendente, o il dirigente, appartenente alla stessa o a una diversa amministrazione pubblica dell’incolpato, che, essendo a conoscenza per ragioni di ufficio o di servizio di informazioni rilevanti per un procedimento disciplinare in corso, rifiuta, senza giustificato motivo, la collaborazione richiesta dall’Ufficio disciplinare procedente ovvero rende dichiarazioni false o reticenti, è soggetto all’applicazione, da parte dell’amministrazione di appartenenza, della sanzione disciplinare della sospensione dal servizio con privazione della retribuzione, commisurata alla gravità dell’illecito contestato al dipendente, fino ad un massimo di quindici giorni (art. 55-bis, comma 7).
7. Per il personale docente, educativo e amministrativo, tecnico e ausiliario (ATA) presso le istituzioni scolastiche ed educative statali, il procedimento disciplinare per le infrazioni per le quali è prevista l’irrogazione di sanzioni fino alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione per dieci giorni è di competenza del responsabile della struttura in possesso di qualifica dirigenziale. Quando il responsabile della struttura non ha qualifica dirigenziale o comunque per le infrazioni punibili con sanzioni più gravi di quelle indicate nel primo periodo, il procedimento disciplinare si svolge dinanzi all’Ufficio competente per i procedimenti disciplinari (art. 55-bis, comma 9-quater).

Incompetenza del Dirigente scolastico

Nel caso in cui la competenza sia attribuita all’Ufficio Procedimenti Disciplinari (UPD), la procedura da osservare per l’apertura/conclusione del procedimento disciplinare è la seguente:

• Il Dirigente della struttura ove presta servizio il dipendente, se viene a conoscenza d’infrazioni di competenza dell’UPD, superiori alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione per dieci giorni nei confronti del personale ATA, e all’ammonimento scritto per il personale docente, e diverse da quella individuata nel comma 3-bis dell’art. 55-quater del D.Lgs. 165/2001, deve segnalare i fatti al medesimo UPD «immediatamente, e comunque entro dieci giorni»; l’UPD, a sua volta, provvede alla contestazione scritta «con immediatezza e comunque non oltre trenta giorni» decorrenti dalla ricezione di tale segnalazione o da quando «abbia altrimenti avuto piena conoscenza dei fatti», convocando il dipendente per l’audizione con un preavviso di almeno venti giorni.
• Il termine per la conclusione del procedimento disciplinare viene fissato nei «centoventi giorni dalla contestazione dell’addebito».
• Sussiste l’obbligo di trasmissione, per via telematica, all’Ispettorato per la Funzione Pubblica, degli atti di avvio e di conclusione del procedimento disciplinare nonché di eventuale sospensione cautelare del dipendente, «entro venti giorni» dalla loro adozione (ultimo periodo dell’art. 55-bis, comma 4).

Vediamo nel dettaglio le singole fattispecie previste dai rispettivi CCNL, di competenza dell’UPD.

Personale ATA

CCNL Istruzione e Ricerca 2016-2018 del 19/04/2018, art. 13 – Codice disciplinare:

• sanzione disciplinare della sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino ad un massimo di quindici giorni (art. 55-bis, comma 7 – art. 13, comma 5 CCNL);
• sanzione disciplinare della sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino ad un massimo di tre mesi (art. 55-sexies, comma 3 – art. 13, comma 6 CCNL);
• sanzione disciplinare della sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da un minimo di tre giorni fino ad un massimo di tre mesi (art. 55-sexies, comma 1 – art. 13, comma 7 CCNL);
• sanzione disciplinare della sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da 11 giorni fino ad un massimo di 6 mesi(art. 13, comma 8 CCNL) si applica per:
  1. recidiva nel biennio delle mancanze previste e sanzionare con la sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino a un massimo di 10 giorni;
  2. occultamento, da parte del responsabile della custodia, del controllo o della vigilanza, di fatti e circostanze relativi ad illecito uso, manomissione, distrazione o sottrazione di somme o beni di pertinenza dell’ente o ad esso affidati;
  3. atti, comportamenti lesivi della dignità della persona o molestie a carattere sessuale, anche ove non sussista la gravità e reiterazione oppure che non riguardino allievi o studenti;
  4. alterchi con vie di fatto negli ambienti di lavoro, anche con gli utenti;
  5. fino a due assenze ingiustificate dal servizio in continuità con le giornate festive e di riposo settimanale;
  6. assenze ingiustificate collettive nei periodi, individuati dall’amministrazione, in cui è necessario assicurare continuità nell’erogazione di servizi all’utenza;
  7. violazione degli obblighi di vigilanza nei confronti di allievi e studenti minorenni determinata dall’assenza dal servizio o dall’arbitrario abbandono dello stesso;
  8. per il personale ATA delle Istituzioni scolastiche ed educative e del personale tecnico e amministrativo dell’AFAM, compimento di atti in violazione dei propri doveri che pregiudichino il regolare funzionamento dell’istituzione e per concorso negli stessi atti;
• sanzione disciplinare del licenziamento disciplinare con preavviso(art. 13, comma 9.1 CCNL) si applica per:
  1. le ipotesi considerate dall’art. 55-quater, comma 1, lett. b e c da f-bis fino a f-quinquies del D.Lgs. 165/2001;
  2. recidiva nelle violazioni indicate nei commi 5, 6, 7 e 8;
  3. recidiva nel biennio di atti, anche nei riguardi di persona diversa, comportamenti o molestie a carattere sessuale oppure quando l’atto, il comportamento o la molestia rivestano carattere di particolare gravità o anche quando sono compiuti nei confronti di allievi, studenti e studentesse affidati alla vigilanza del personale delle istituzioni scolastiche ed educative e dell’AFAM;
  4. dichiarazioni false e mendaci, reso dal personale delle istituzioni scolastiche, educative e AFAM, al fine di ottenere un vantaggio nell’ambito delle procedure di mobilità territoriale o professionale;
  5. condanna passata in giudicato, per un delitto che, commesso fuori del servizio e non attinente in via diretta al rapporto di lavoro, non ne consenta la prosecuzione per la sua specifica gravità;
  6. violazione degli obblighi di comportamento di cui all’art. 16, comma 2 secondo e terzo periodo del D.P.R. 62/2013;
  7. violazione dei doveri e degli obblighi di comportamento non ricompresi specificatamente nelle lettere precedenti di gravità tale, secondo i criteri di cui al comma 1, da non consentire la prosecuzione del rapporto di lavoro;
  8. mancata ripresa del servizio, salvo casi di comprovato impedimento, dopo periodi di interruzione dell’attività previsti dalle disposizioni legislative e contrattuali vigenti, alla conclusione del periodo di sospensione o alla scadenza del termine fissato dall’amministrazione;
• sanzione disciplinare del licenziamento disciplinare senza preavviso(art. 13, comma 9.2 CCNL) si applica per:
  1. le ipotesi considerate nell’art. 55-quater, comma 1, lett. a, d, e ed f del D.Lgs. 165/2001;
  2. commissione di gravi fatti illeciti di rilevanza penale, ivi compresi quelli che possono dare luogo alla sospensione cautelare, secondo la disciplina dell’art. 15, fatto salvo quanto previsto dall’art. 16;
  3. condanna passata in giudicato per un delitto commesso in servizio o fuori servizio che, pur non attenendo in via diretta al rapporto di lavoro, non ne consenta neanche provvisoriamente la prosecuzione per la sua specifica gravità;
  4. commissione in genere – anche nei confronti di terzi – di fatti o atti dolosi, che, pur non costituendo illeciti di rilevanza penale, sono di gravità tale da non consentire la prosecuzione neppure provvisoria del rapporto di lavoro;
  5. condanna, anche non passata in giudicato:
     • per i delitti già indicati nell’art. 7, comma 1, e nell’art. 8, comma 1 del D.Lgs. 235/2012;
     • quando alla condanna consegua comunque l’interdizione perpetua dai pubblici uffici;
     • per i delitti previsti dall’art. 3, comma 1, della Legge 27/03/2001 n. 97;
     • per gravi delitti commessi in servizio;
  6. violazioni intenzionali degli obblighi, non ricomprese specificatamente nelle lettere precedenti, anche nei confronti di terzi, di gravità tale, in relazione ai criteri di cui al comma 1, da non consentire la prosecuzione neppure provvisoria del rapporto di lavoro.

Personale docente

D.Lgs. 297/1994 (l’art. 29 del CCNL Comparto Istruzione e Ricerca 2016-2018 del 19/04/2018, nell’affermare l’opportunità di rinviare ad una specifica sessione negoziale a livello nazionale la definizione – per il personale docente ed educativo delle Istituzioni scolastiche – della tipologia delle infrazioni disciplinari e delle relative sanzioni, ha mantenuto fermo, nelle more, quanto stabilito dagli artt. 492-501 del D.Lgs. 297/1994, come già aveva disposto il precedente art. 91 del CCNL del 2007):

• sospensione dall’insegnamento o dall’ufficio fino a un mese (art. 492, comma 2, lett. b);
• sospensione dall’insegnamento o dall’ufficio da oltre un mese a sei mesi (art. 492, comma 2, lett. c);
• sospensione dall’insegnamento o dall’ufficio per un periodo di sei mesi e l’utilizzazione, trascorso il tempo di sospensione, per lo svolgimento di compiti diversi da quelli inerenti alla funzione docente o direttiva (art. 492, comma 2, lett. d);
• destituzione (art. 492, comma 2, lett. e).

La procedura prevista se la competenza è del DS

La competenza è del DS:

• per il personale ATA presso le Istituzioni scolastiche ed educative statali nel caso di procedimento disciplinare per le infrazioni per le quali è prevista l’irrogazione di sanzioni fino alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione per dieci giorni;
• per il personale docente il procedimento disciplinare nel caso di procedimento disciplinare per le infrazioni per le quali è prevista l’irrogazione dell’ammonimento scritto.

La procedura è la seguente:

• Il Dirigente scolastico deve provvedere alla contestazione scritta «con immediatezza e comunque non oltre trenta giorni», decorrenti dalla «piena conoscenza dei fatti», convocando il dipendente per l’audizione con un preavviso di almeno venti giorni.
• Il termine per la conclusione del procedimento disciplinare viene fissato nei «centoventi giorni dalla contestazione dell’addebito».
• Sussiste l’obbligo di trasmissione, per via telematica, all’Ispettorato per la Funzione Pubblica, degli atti di avvio e di conclusione del procedimento disciplinare (ultimo periodo dell’art. 55-bis, comma 4).
• L’irrogazione del rimprovero verbale è libera nelle forme, purché venga sempre assicurato l’esercizio del diritto di difesa da parte dell’incolpato.

Vediamo nel dettaglio le singole fattispecie previste dai rispettivi CCNL, di competenza dell’UPD:

Personale ATA

CCNL Istruzione e Ricerca 2016-2018 del 19/04/2018, art. 13 – Codice disciplinare:

• Sanzione disciplinare dal minimo del rimprovero verbale o scritto al massimo della multadi importo pari a quattro ore di retribuzione (art. 13, comma 3 CCNL) si applica per:
  1. inosservanza delle disposizioni di servizio o delle deliberazioni degli organi collegiali, anche in tema di assenze per malattia, nonché dell’orario di lavoro, ove non ricorrano le fattispecie considerate nell’art. 55-quater, comma 1, lett. a del D.Lgs. 165/2001;
  2. condotta non conforme a principi di correttezza verso superiori o altri dipendenti o nei confronti degli utenti o terzi;
  3. per il personale ATA delle istituzioni scolastiche educative e per quello amministrativo e tecnico dell’AFAM, condotte negligenti e non conformi alle responsabilità, ai doveri e alla correttezza inerenti alla funzione;
  4. negligenza nell’esecuzione dei compiti assegnati, nella cura dei locali e dei beni mobili o strumenti a lui affidati o sui quali, in relazione alle sue responsabilità, debba espletare attività di custodia o vigilanza;
  5. inosservanza degli obblighi in materia di prevenzione degli infortuni e di sicurezza sul lavoro ove non ne sia derivato danno o pregiudizio al servizio o agli interessi dell’amministrazione o di terzi;
  6. rifiuto di assoggettarsi a visite personali disposte a tutela del patrimonio dell’amministrazione, nel rispetto di quanto previsto dall’art. 6 della Legge 300/1970;
  7. insufficiente rendimento nell’assolvimento dei compiti assegnati, ove non ricorrano le fattispecie considerate nell’art. 55-quater del D.Lgs. 165/2001;
  8. violazione dell’obbligo previsto dall’art. 55- novies, del D.Lgs. 165/2001;
  9. violazione di doveri ed obblighi di comportamento non ricompresi specificatamente nelle lettere precedenti, da cui sia derivato disservizio ovvero danno o pericolo all’amministrazione, agli utenti o ai terzi.
  
  
  L’importo delle ritenute per multa sarà introitato dal bilancio dell’amministrazione e destinato ad attività sociali a favore dei dipendenti.
• Sanzione disciplinare della sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino a un massimo di 10 giornisi applica, graduando l’entità della sanzione in relazione ai criteri di cui al comma 1, per:
  1. recidiva nelle mancanze previste dal comma 3;
  2. particolare gravità delle mancanze previste al comma 3;
  3. ove non ricorra la fattispecie prevista dall’art. 55-quater, comma 1, lett. b del D.Lgs. 165/2001, assenza ingiustificata dal servizio o arbitrario abbandono dello stesso; in tali ipotesi, l’entità della sanzione è determinata in relazione alla durata dell’assenza o dell’abbandono del servizio, al disservizio determinatosi, alla gravità della violazione dei doveri del dipendente, agli eventuali danni causati all’amministrazione, agli utenti o ai terzi;
  4. ingiustificato mancato trasferimento sin dal primo giorno, da parte del personale ATA delle istituzioni scolastiche educative e del personale tecnico eamministrativo dell’AFAM, con esclusione dei supplenti brevi cui si applica la specifica disciplina regolamentare, nella sede assegnata a seguito dell’espletamento di una procedura di mobilità territoriale o professionale;
  5. svolgimento di attività che ritardino il recupero psico-fisico durante lo stato di malattia o di infortunio;
  6. manifestazioni ingiuriose nei confronti dell’amministrazione, salvo che siano espressione della libertà di pensiero, ai sensi dell’art. 1 della Legge 300/1970;
  7. ove non sussista la gravità e reiterazione delle fattispecie considerate nell’art. 55-quater, comma 1, lett. e del D.Lgs. 165/2001, atti o comportamenti aggressivi, ostili e denigratori che assumano forme di violenza morale nei confronti di un altro dipendente, comportamenti minacciosi, ingiuriosi, calunniosi o diffamatori nei confronti di altri dipendenti o degli utenti o a terzi;
  8. violazione degli obblighi di vigilanza da parte del personale delle istituzioni scolastiche ed educative e dell’AFAM nei confronti degli allievi e degli studenti allo stesso affidati;
  9. violazione del segreto d’ufficio inerente ad atti o attività non soggetti a pubblicità;
  10. violazione di doveri e obblighi di comportamento non ricompresi specificatamente nelle lettere precedenti, da cui sia comunque derivato grave danno all’amministrazione e agli utenti o ai terzi.

Personale docente

D.Lgs. 297/1994 (l’art. 29 del CCNL Comparto Istruzione e Ricerca 2016-2018 del 19/04/ 2018, nell’affermare l’opportunità di rinviare ad una specifica sessione negoziale a livello nazionale la definizione – per il personale docente ed educativo delle Istituzioni scolastiche – della tipologia delle infrazioni disciplinari e delle relative sanzioni, ha mantenuto fermo, nelle more, quanto stabilito dagli artt. 492-501 del D.Lgs. 297/1994, come già aveva disposto il precedente art. 91 del CCNL del 2007):

• censura (rectius avvertimento scritto – art. 492, comma 2, lett. a)
  N.B: per il personale docente (art. 492, comma 3) il primo grado di sanzione disciplinare è costituito dall’avvertimento scritto, consistente nel richiamo all’osservanza dei propri doveri.

La speciale competenza in materia di licenziamento breve

Il Dirigente scolastico, al pari degli altri dirigenti pubblici, trova attribuita anche la speciale competenza sul c.d. licenziamento breve relativo ai famigerati “furbetti del cartellino” beccati in flagranza; il comma 3-bis dell’art. 55-quater del D.Lgs. 165/2001 attribuisce infatti al Dirigente della struttura in cui il dipendente lavora sia la competenza a sospendere dal servizio il dipendente (entro 48 ore dal fatto), sia a procedere alla contestazione d’addebito, invitando il dipendente innanzi all’UPD competente all’adozione del provvedimento finale (30 giorni per la conclusione del procedimento) per l’audizione personale.

Le fattispecie che ricadono in questa competenza (esclusivamente in caso di accertamento in flagranza, diversamente competenza dell’UPD):

1. falsa attestazione della presenza in servizio, mediantel’alterazione dei sistemi di rilevamento della presenza o con altre modalità fraudolente, ovvero giustificazionedell’assenza dal servizio mediante una certificazione medica falsa o che attesta falsamente uno stato di malattia (licenziamento senza preavviso);
2. assenza priva di valida giustificazione per un numero di giorni, anche non continuativi, superiore a tre nell’arco di un biennio o comunque per più di sette giorni nel corso degli ultimi dieci anni ovvero mancata ripresa del servizio, in caso di assenza ingiustificata, entro il termine fissato dall’amministrazione (licenziamento con preavviso);
3. ingiustificato rifiuto del trasferimento dispostodall’amministrazione per motivate esigenze di servizio(licenziamento con preavviso);
4. falsità documentali o dichiarative commesse ai fini o in occasione dell’instaurazione del rapporto di lavoro ovvero di progressioni di carriera (licenziamento senza preavviso);
5. reiterazione nell’ambiente di lavoro di gravi condotteaggressive o moleste o minacciose o ingiuriose o comunque lesive dell’onore e della dignità personale altrui(licenziamento senza preavviso);
6. condanna penale definitiva, in relazione alla quale è prevista l’interdizione perpetua dai pubblici uffici ovvero l’estinzione, comunque denominata, del rapporto di lavoro (licenziamento senza preavviso);
7. gravi o reiterate violazioni dei codici dicomportamento, ai sensi dell’art. 54, comma 3 (licenziamento con preavviso);
8. commissione dolosa, o gravemente colposa, dell’infrazione di cui all’art. 55-sexies, comma 3 (licenziamento con preavviso);
9. la reiterata violazione di obblighi concernenti la prestazione lavorativa, che abbia determinato l’applicazione, in sede disciplinare, della sospensione dal servizio per un periodo complessivo superiore a un anno nell’arco di un biennio (licenziamento con preavviso);
10. insufficiente rendimento, dovuto alla reiterata violazione degli obblighi concernenti la prestazione lavorativa, stabiliti da norme legislative o regolamentari, dal contratto collettivo o individuale, da atti e provvedimenti dell’amministrazione di appartenenza, e rilevato dalla costante valutazione negativa della performance del dipendente per ciascun anno dell’ultimo triennio, resa a tali specifici fini ai sensi dell’art. 3, comma 5-bis, del D.Lgs. 150/2009 (licenziamento con preavviso).

Brevi chiarimenti finali

1. «La competenza ad iniziare, svolgere e concludere il procedimento disciplinare deve essere determinata in ragione della sanzione disciplinare come stabilita in astratto, in relazione alla fattispecie legale, normativa o contrattuale, che viene in rilievo» (Cass. 28111/2019); è questo il motivo per cui il Dirigente scolastico non è competente all’irrogazione di sanzioni disciplinari astrattamente superiori, nel massimo edittale, a quella che è la sua competenza (fino a 10 gg. di sospensione dal servizio), pur se nel minimo edittale ivi assorbite.
2. L’UPD di riferimento per il personale docente, educativo e ATA presso le Istituzioni scolastiche ed educative statali è costituito presso l’USR di riferimento, che è anche competente per i procedimenti disciplinari a carico dei Dirigenti scolastici.
3. Il D.Lgs. 297/1994 è vigente solo per la parte “sostanziale” (individuazione sanzioni); per la parte “procedurale”, ivi compresa l’attribuzione di competenza in materia disciplinare, si applica il D.Lgs. 165/2001.

(*le considerazioni svolte sono frutto esclusivo dell’autore e non impegnano l’amministrazione di appartenenza non essendo a questa riconducibili)