Per la loro forte valenza informativa, le circolari scolastiche costituiscono gli strumenti amministrativi più utilizzati nella scuola, configurandosi come veri e propri testi regolativi su precisi comportamenti da seguire, inerenti le prestazioni lavorative; esse hanno una precipua funzione pragmatica, far giungere cioè a conoscenza del personale cui sono indirizzate il loro contenuto a carattere eminentemente dispositivo-organizzativo.
In tempi recenti la dematerializzazione della Pubblica amministrazione, attraverso l’utilizzo dei mezzi digitali, ha cambiato le modalità di diffusione delle circolari scolastiche, pur rimanendo ancora adesso uno strumento quotidiano in grado di mettere in contatto la volontà del datore di lavoro con tutto il personale interno all’istituzione.
Natura delle circolari scolastiche
Le circolari scolastiche, considerate fonti secondarie e anche norme interne alla P.A., rappresentano l’espressione manifesta della volontà dirigenziale, diffondendo ordini di servizio e strutturando atti e comportamenti all’interno della singola istituzione scolastica; esse rientrano a pieno titolo nel potere organizzatorio del datore di lavoro che nelle scuole si identifica con la figura del Dirigente scolastico, il quale attraverso tali dispositivi porta a conoscenza, ad una pluralità di destinatari, modalità operative per assolvere a determinati compiti. Nel suo senso primigenio, le circolari scolastiche hanno una funzione comunicativa-informativa, oltre che interpretativa e organizzativa, e il contenuto che veicolano ha comunque rilevanza solo all’interno della P.A. e sui destinatari a cui esse sono indirizzate, essendo quindi del tutto prive di ogni efficacia esterna, volendo tale assunto affermare il principio dell’interorganicità delle circolari scolastiche.
Anche la giurisprudenza ha più volte chiarito che le circolari nell’ambito della P.A. hanno natura di atti esclusivamente interni.
Obbligo della presa visione e firma delle circolari scolastiche
Il potere organizzatorio del datore di lavoro trova riscontro nel D.Lgs. 165/2001; l’art. 25 assegna pieni poteri di direzione e organizzazione ai dirigenti delle istituzioni scolastiche e la circolare è una delle espressioni manifeste del potere direttivo in capo al dirigente, esternazione della sua volontà regolativa verso taluni comportamenti e disposizioni da seguire.
Tale potere di organizzazione è avvalorato anche dall’art. 5 dello stesso decreto, rubricato “Potere di organizzazione” ove si afferma:
Nell’ambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui all’art. 2, comma 1, le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, fatti salvi la sola informazione ai sindacati per le determinazioni relative all’organizzazione degli uffici ovvero, limitatamente alle misure riguardanti i rapporti di lavoro, l’esame congiunto, ove previsti nei contratti di cui all’articolo 9. Rientrano, in particolare, nell’esercizio dei poteri dirigenziali le misure inerenti la gestione delle risorse umane nel rispetto del principio di pari opportunità, nonché la direzione, l’organizzazione del lavoro nell’ambito degli uffici.
Da ciò si ricava esplicitamente che le circolari scolastiche, essendo atti interni di natura regolativa, richiedono la presa visione da parte del personale. Prima dell’avvento della cosiddetta “digitalizzazione” della P.A., la presa visione era susseguita dalla loro sottoscrizione sul cartaceo; il dispositivo della presa visione e della consequenziale sottoscrizione trova peraltro un sostegno sotto il profilo civilistico rispettivamente negli artt. 2104 (“Diligenza del prestatore di lavoro”) e 1375 (“Esecuzione di buona fede”). Il prestatore di lavoro deve usare la diligenza richiesta dalla natura della prestazione dovuta e la disposizione che il contratto deve essere eseguito secondo buona fede. Ragion per cui le circolari interne emanate dal dirigente vanno lette.
Pubblicità legale, circolari digitali e albo on-line
Il processo di dematerializzazione della Pubblica Amministrazione avviato ai sensi dell’art. 32 della Legge 69/2009 ha cambiato le modalità di notifica delle circolari scolastiche introducendo il dispositivo della pubblicità legale; con essa «un atto amministrativo assume piena validità in quanto portato a conoscenza erga omnes, ovvero di tutti coloro che possono avere interesse al contenuto dell’atto medesimo. La pubblicazione avviene attraverso l’esposizione dell’atto in un luogo fisico accessibile a tutti per un determinato periodo di tempo, il “tempo di affissione”» (Linee Guida per i siti web delle P.A. 2011, pag. 79) .
La digitalizzazione delle circolari scolastiche favorisce una procedura più spedita a livello organizzativo, il più delle volte semplificata dalla prassi di inviare regolarmente ai destinatari ovvero a tutto il personale, una notifica attestante l’inserimento sul sito scolastico di una nuova circolare, che riveste la funzione di una specie di avviso di chiamata; si tratta di una pratica aggiuntiva, considerato che la pubblicazione digitale assolve agli obblighi di pubblicità spettanti alla P.A.
Il passaggio dall’albo cartaceo all’albo on-line introduce pienamente un nuovo modus operandi nel portare a conoscenza del personale scolastico le circolari emanate dal Dirigente scolastico. La pubblicazione digitale delle circolari, attraverso l’albo on-line, riveste a tutti gli effetti valore di pubblicità legale; lo stesso art. 32 sopracitato dispone che «gli obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi aventi effetto di pubblicità legale si intendono assolti con la pubblicazione nei propri siti informatici da parte delle amministrazioni e degli enti pubblici obbligati»; il comma 5 ha stabilito che «a decorrere dal 1º gennaio 2011 e, nei casi di cui al comma 2, dal 1° gennaio 2013, le pubblicazioni effettuate in forma cartacea non hanno effetto di pubblicità legale» (comma modificato dall’art. 2, comma 5, D.L. 30/12/2009, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla Legge 26/02/2010, n. 25).
Fermo restando che è dovere dell’amministrazione garantire che ci sia una conformità della copia digitale con l’originale cartaceo, pur assolvendo la pubblicità legale a tutti gli effetti di legge come notifica al destinatario, il sistema della pubblicazione digitale delle circolari, in certe amministrazioni scolastiche, viene anche accompagnato, oltre alla notifica di pubblicazione, da una procedura di firma on-line, esperita attraverso l’autenticazione di ciascun utente che dovrà apporre, in seguito alla ricezione della circolare, una spunta per presa visione; le cosiddette firme digitali vengono automaticamente registrate dal sistema utilizzato.
I requisiti delle circolari on-line
Nelle Linee Guida per i siti web delle P.A. pubblicate nel 2011 si raccomanda, relativamente alla pubblicazione dei documenti on-line, di individuare un responsabile del procedimento della pubblicazione come peraltro indicato nella Direttiva n. 8/2009 del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, di garantire il costante aggiornamento di un sito web pubblico, rispettare i requisiti di accessibilità e usabilità, realizzare l’accesso sicuro ai servizi on-line, rispettare le corrette regole per il trattamento dei dati personali e monitorare la qualità di un sito web pubblico.
Nel “Vademecum Modalità di pubblicazione dei documenti nell’Albo online” 2011, si trovano già indicazioni sulle caratteristiche della pubblicazioni dei documenti on-line (vedi pagg. 8-9 e 10):
- autorevolezza e autenticità del documento pubblicato;
- conformità all’originale, cartaceo o informatico;
- preservazione del grado di giuridicità dell’atto ossia non degradazione dei valori giuridici e probatori degli atti pubblicati sul sito web;
- inalterabilità del documento pubblicato;
- possibilità di conservazione, a norma di legge, del documento nel tempo che ne preservi la validità giuridica e probatoria;
- i documenti devono essere caricati in formato elettronico;
- i documenti devono essere pubblicati in un formato non modificabile da terzi per garantire l’immodificabilità degli atti;
- tutti i documenti pubblicati devono essere firmati con firma elettronica qualificata o firma digitale, da parte del Responsabile del procedimento che ha generato l’atto o da parte del Responsabile del procedimento di pubblicazione secondo le modalità dettagliate nel seguito;
- tutti i documenti inseriti devono essere numerati in ordine cronologico in base alla data e l’ora di inserimento nell’albo proprio. Il numero progressivo, univoco per anno, deve essere generato in automatico dal sistema e deve essere immodificabile.
Successivamente, nel D.P.C.M. del 13/11/2014 (“Regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici”) sono stati definiti i requisiti tecnici dei documenti informatici, applicabili anche alle circolari scolastiche digitali. Il documento che la riproduce in digitale dovrà contenere alcuni requisiti tecnici richiesti per i documenti informatici. Pertanto anche la circolare dovrà includere, oltre alle caratteristiche di immodificabilità e di integrità, la sua registrazione nel registro di protocollo (art. 9 del DPCM), la sottoscrizione con firma digitale ovvero con firma elettronica qualificata e l’apposizione di una validazione temporale (art. 3 comma 7 del D.P.C.M: «al documento informatico immodificabile è associato un riferimento temporale») ossia «etichetta elettronica, contenente data e ora certa», che il D.P.C.M. del 22/02/2013 ha definito come «il riferimento temporale che consente la validazione temporale e che dimostra l’esistenza di un’evidenza informatica in un tempo certo» (art. 1, lettera i). Tutto ciò ai fini di assicurare un lasso di tempo congruo, di norma non superiore ai 5 giorni, in cui il lavoratore può prendere visione della circolare e spuntarne la lettura digitalmente.
L’insieme dei metadati da associare al documento informatico sono indicati nell’art. 3 del D.P.C.M. del 2014:
- l’identificativo univoco e persistente;
- il riferimento temporale di cui al comma 7;
- l’oggetto;
- il soggetto che ha formato il documento;
- l’eventuale destinatario;
- l’impronta del documento informatico.
Eventuali ulteriori metadati sono definiti in funzione del contesto e delle necessità gestionali e conservative.
Circolari e privacy
La pubblicazione digitale delle circolare deve essere eseguita nel rispetto della privacy e delle disposizioni contenute nel D.Lgs. 196/2003; il Garante per la protezione dei dati personali, a proposito è intervenuto con la Deliberazione n. 17 del 19/04/2007, dichiarando che «in presenza di taluni dati personali o di determinate forme di diffusione vanno inoltre individuate specifiche soluzioni e modalità per attuare la trasparenza in modo ponderato e secondo correttezza [...]. La pubblicazione e la divulgazione di atti e documenti determinano una “diffusione” di dati personali, comportando la conoscenza di dati da parte di un numero indeterminato di cittadini. L’interferenza nella sfera personale degli interessati che ne consegue è legittima, solo se la diffusione è prevista da una norma di legge o di regolamento» (artt. 4, comma 1, lett. m, e 19, comma 3, del Codice).
È necessario che sia rispettato il principio di pertinenza e non eccedenza anche perché la pubblicazione digitale di dati, che hanno diretta diffusione sul web, fa acquisire ai documenti un carattere ubiquitario e pertanto ne devono essere salvaguardati i diritti degli interessati.
L’atto di rimostranza avverso al circolare
La sottoscrizione digitale non equivale ad una incondizionata accettazione dell’ordine impartito dal Dirigente, poiché è fatta salva la possibilità per il lavoratore di sollevare un reclamo, il cosiddetto atto di rimostranza.
L’art. 17 del D.P.R. n. 3/1957 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato), titolato “Limite al dovere verso il superiore”, espressamente stabilisce «L’impiegato, al quale, dal proprio superiore, venga impartito un ordine che egli ritenga palesemente illegittimo, deve farne rimostranza allo stesso superiore, dichiarandone le ragioni. Se l’ordine è rinnovato per iscritto, l’impiegato ha il dovere di darvi esecuzione. L’impiegato non deve comunque eseguire l’ordine del superiore quando l’atto sia vietato dalla legge penale».
