Come pagare gli esperti esterni

Per realizzare il proprio Piano dell’Offerta Formativa, le Istituzioni scolastiche possono avvalersi di “collaboratori”, cioè di soggetti (esperti) esterni all’Amministrazione cui la stessa conferisce incarichi specifici, stipulando contratti di prestazione d’opera riconducibili principalmente alle seguenti tipologie:

1. contratti d’opera intellettuale o artistica (art. 2229 del Codice Civile), cioè contratti conclusi con liberi professionisti iscritti ad appositi albi o elenchi;
2. contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa (art. 2222 c.c.), stipulati con esperti le cui prestazioni non rientrano nell’ambito della professione (o dell’arte) abitualmente esercitata.

Presupposti per stipulare i contratti e liquidare le prestazioni 

Oltre all’evidente e ovvia verifica delle prestazioni svolte, è stata più volte ribadita la necessità di garantire la massima trasparenza in merito agli incarichi conferiti a soggetti esterni all’Amministrazione, compresi i dipendenti pubblici che svolgono incarichi per conto di amministrazioni diverse dalla propria (come nel caso delle collaborazioni plurime del personale della scuola ex. artt. 35 e 57 CCNL in vigore), e condizionare la legittimità del pagamento dei compensi alla pubblicazione sul sito web delle caratteristiche dei contratti stipulati.

Già il D.I. 44/2001 dava disposizioni in materia di pubblicità e trasparenza dell’attività contrattuale in generale (art. 35, comma 1: «Copia dei contratti e delle convenzioni conclusi con l’ordinaria contrattazione è messa a disposizione del Consiglio di istituto nella prima riunione utile ed affissa all’albo della scuola»), e subito dopo il D.Lgs. 165/2001, all’art. 7 comma 6-bis prevedeva precisi obblighi di pubblicità per gli incarichi esterni: «Le amministrazioni pubbliche disciplinano e rendono pubbliche, secondo i propri ordinamenti, procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione». 

Ma anche «Le amministrazioni rendono noti, mediante inserimento nelle proprie banche dati accessibili al pubblico per via telematica, gli elenchi dei propri consulenti indicando l’oggetto, la durata e il compenso dell’incarico» (art. 53, comma 14).

Successivamente, la Legge Finanziaria 2008 (art. 3 comma 18 Legge 244/2007) subordinava l’efficacia dei contratti di consulenza alla loro pubblicazione sul sito web: «I contratti relativi a rapporti di consulenza con le pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, sono efficaci a decorrere dalla data di pubblicazione del nominativo del consulente, dell’oggetto dell’incarico e del relativo compenso sul sito istituzionale dell’amministrazione stipulante».

In ogni caso veniva prevista la pubblicazione dei contratti di consulenza o collaborazione stipulati, benché non fosse finalizzata all’efficacia del contratto, bensì a più generici obiettivi di informazione e trasparenza: 

«Le pubbliche amministrazioni che si avvalgono di collaboratori esterni o che affidano incarichi di consulenza per i quali è previsto un compenso sono tenute a pubblicare sul proprio sito web i relativi provvedimenti completi di indicazione dei soggetti percettori, della ragione dell’incarico e dell’ammontare erogato. In caso di omessa pubblicazione, la liquidazione del corrispettivo per gli incarichi di collaborazione o consulenza di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale del dirigente preposto» (art. 3, comma 54, Legge 244/2007 (che modifica l’art. 1, comma 127, della Legge 662/1996).

Gli obblighi di pubblicazione sono diventati ancora più vincolanti con la Legge 190/ 2012 (cd. Anticorruzione) ma soprattutto con l’entrata in vigore del D.Lgs. 33 del 13/03/2013 (Decreto Trasparenza), che riassume, all’art. 15, la normativa di riferimento in materia di Obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi dirigenziali e di collaborazione o consulenza, così disponendo:

1. [...] le pubbliche amministrazioni pubblicano e aggiornano le seguenti informazioni relative ai titolari di incarichi amministrativi di vertice e di incarichi dirigenziali, a qualsiasi titolo conferiti, nonché di collaborazione o consulenza:
a) gli estremi dell’atto di conferimento dell’incarico
b) il curriculum vitae
c) i dati relativi allo svolgimento di incarichi [...]
d) i compensi, comunque denominati, relativi al rapporto di lavoro, di consulenza o di collaborazione [...]
2. La pubblicazione degli estremi degli atti di conferimento di incarichi [...] di collaborazione o di consulenza a soggetti esterni a qualsiasi titolo per i quali è previsto un compenso, completi di indicazione dei soggetti percettori, della ragione dell’incarico e dell’ammontare erogato, nonché la comunicazione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica dei relativi dati ai sensi dell’art. 53, comma 14, secondo periodo, del D.Lgs. 30/01/2001, n. 165 e successive modificazioni [il riferimento è agli adempimenti connessi all’Anagrafe delle Prestazioni, ndr.] sono condizioni per l’acquisizione dell’efficacia dell’atto e per la liquidazione dei relativi compensi. Le amministrazioni pubblicano e mantengono aggiornati sui rispettivi siti istituzionali gli elenchi dei propri consulenti indicando l’oggetto, la durata e il compenso dell’incarico [...] 
3. In caso di omessa pubblicazione di quanto previsto al comma 2, il pagamento del corrispettivo determina la responsabilità del dirigente che l’ha disposto, accertata all’esito del procedimento disciplinare, e comporta il pagamento di una sanzione pari alla somma corrisposta, fatto salvo il risarcimento del danno del destinatario ove ricorrano le condizioni di cui all’art. 30 del D.Lgs. 2/07/2010, n. 104.
4. Le pubbliche amministrazioni pubblicano i dati cui ai commi 1 e 2 entro tre mesi dal conferimento dell’incarico e per i tre anni successivi alla cessazione dell’incarico.

Ne deduciamo quindi che:

1. gli incarichi agli esperti esterni devono essere pubblicati all’albo on-line dell’Istituto scolastico entro tre mesi dal loro conferimento e devono rimanere pubblicati per tre anni dopo la loro cessazione;
2. la pubblicazione è condizione necessaria e indispensabile perché l’incarico acquisti efficacia e possa essere pagato; senza pubblicazione l’atto è nullo e il pagamento del compenso è illegittimo;
3. la mancata pubblicazione costituisce responsabilità disciplinare del Dirigente scolastico, il quale può essere multato per un importo pari alla somma pagata all’esperto esterno e deve eventualmente risarcire il danno.

I siti di alcuni istituti scolastici, tra cui l’Istituto Comprensivo Leopardi di Pesaro, esplicitano sul loro sito il percorso operativo. 

Oltre alla pubblicazione, gli incarichi conferiti a collaboratori esterni all’amministrazione, con l’indicazione del motivo dell’incarico e dell’ammontare del compenso erogato, devono essere inseriti nell’Anagrafe delle prestazioni entro scadenze prestabilite: 30 giugno e 31 dicembre di ogni anno per incarichi conferiti rispettivamente nel secondo e nel primo semestre dell’anno precedente (entro il 30 giugno per incarichi del periodo luglio-dicembre; entro il 31 dicembre per gli incarichi del periodo gennaio-giugno). A tale proposito rimane sempre valido riferimento la Circolare n. 5 del 21/12/2006 del Dipartimento della Funzione Pubblica.

Se il collaboratore esterno è dipendente di un’altra amministrazione pubblica, il conferimento dell’incarico è subordinato (salvo casi specifici, tra cui l’attività di formazione diretta ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni) all’autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza, alla quale deve essere comunicato il compenso erogato per gli incarichi retribuiti entro 15 giorni dal pagamento. Sul tema si rimanda alla lettura della monografia “Le incompatibilità del pubblico impiego e del personale scolastico”. 

Come stabilire i compensi per i collaboratori esterni

Il D.I. 44/2001 rimanda alla competenza del Consiglio di Istituto che delibera «criteri e limiti per lo svolgimento, da parte del Dirigente scolastico, dei contratti di prestazione d’opera con esperti per particolari attività ed insegnamenti» (art. 33 comma 2 lett. g). Più specificamente, il Consiglio, «sentito il Collegio dei Docenti, disciplina nel regolamento di istituto le procedure e i criteri di scelta del contraente, al fine di garantire la qualità della prestazione, nonché il limite massimo dei compensi attribuibili in relazione al tipo di attività e all’impegno professionale richiesto» (art. 40 comma 2).

È  importante quindi adottare un regolamento che definisca i “paletti” (procedure, criteri di scelta, limite massimo compensi) entro i quali il Dirigente scolastico può svolgere tale attività negoziale, ma che riporti anche le proposte del Collegio Docenti circa i requisiti minimi che devono avere soprattutto gli esperti con i quali stipulare contratti per l’arricchimento dell’offerta formativa (requisiti di rispondenza alle attività del POF, titoli culturali e professionali, esperienza maturata ecc.). 

Per quanto riguarda la definizione degli importi da corrispondere, bisogna tenere innanzi tutto presente il dispositivo dell’art. 2233 del c.c., il quale precisa che la misura del compenso di liberi professionisti deve, in ogni caso, «essere adeguata all’importanza dell’opera e al decoro del professionista» (es. psicologo sportello d’ascolto, medico del lavoro, responsabile SPP...). Nel caso di prestazione d’opera intellettuale è più adeguato usare il termine compenso, anziché corrispettivo, in quanto non è valutabile economicamente in quantitativi precisi.

Il secondo importante punto di riferimento è il vigente CCNL del personale della scuola, le cui tabelle 5 e 6 per attività di docenza e funzionali vanno di solito applicate agli esperti esterni che fanno parte del comparto scuola, ma non possono costituire i limiti massimi di compensi lordi erogabili, sia per l’evidente contrasto con il principio di autonomia dell’Istituto scolastico, che delibera in materia di attività negoziale senza altri vincoli che quelli posti dal programma annuale approvato per l’anno di riferimento, sia per evitare che l’applicazione di cifre congelate da quasi dieci anni (vent’anni, nel caso di compensi per attività di formazione!) possa in qualche modo pregiudicare la qualità degli interventi e dell’opera intellettuale prestata, se e quando la professionalità richiesta sia tale da giustificare il pagamento di somme superiori a quelle stabilite per il personale scolastico.

Ulteriori parametri di riferimento possono essere le tariffe regolamentate dagli enti erogatori dei contributi utilizzati per l’attività degli esterni, quelle definite da specifici ordini professionali, nonché quelle previste per i progetti finanziati con fondi comunitari (PON/FSE).

Nel regolamento di Istituto vanno quindi determinati gli importi massimi da corrispondere ai collaboratori esterni, tenendo conto del tipo di attività previsto, dell’impegno e competenze professionali richieste, delle disponibilità finanziarie programmate. 

Un esempio rassicurante, in quanto applica importi normativamente quantificati, potrebbe essere quello riportato in figura 1.

È evidente che con prestatori d’opera esterni all’amministrazione, i cui compensi sono più soggetti a regole di mercato che a normative unilaterali dell’amministrazione, i compensi riportati nelle tabelle sono spesso inapplicati; è importante allora che il regolamento definisca puntualmente gli importi orari oppure che lasci al Dirigente scolastico un margine di trattativa in aumento (10-20% maggiore degli importi tabellari) da utilizzare previa adeguata motivazione in relazione al fatto che le caratteristiche del progetto presuppongono professionalità tali da giustificare il maggior compenso orario. 

È importante anche definire un eventuale rimborso (o compenso forfetario integrativo) per le spese di viaggio.

Posizione giuridica degli esperti esterni

Per stabilire correttamente il profilo contributivo, previdenziale e fiscale dei contratti stipulati con gli esperti esterni, bisogna stabilire in via preliminare quale sia la loro posizione giuridica. Possiamo identificare tre macro tipologie:

1. contratti stipulati con professionisti che esercitano abitualmente la loro attività;
2. contratti di prestazione di lavoro autonomo occasionale;
3. contratti di prestazione di lavoro autonomo di natura coordinata e continuativa.

Esempi di fattura.

Se, infine, l’esperto esterno è un pensionato, bisogna considerare il divieto fatto alle pubbliche amministrazioni dall’art.6, comma 1, della Legge 114/2014 di conferire al personale in quiescenza incarichi di studio e consulenza, se non a titolo gratuito e per durata non superiore a un anno.

Non rientrano, di solito, tra questi gli incarichi di collaborazione per attività di arricchimento dell’offerta formativa degli Istituti scolastici (art. 40 D.I. 44/2001), i quali potranno quindi retribuire gli esperti pensionati, purché non abbiano cessato servizio da meno di cinque anni senza avere i requisiti richiesti per la pensione di vecchiaia ma volontariamente abbiano dato le dimissioni conseguendo la pensione anticipata di anzianità.