In generale, tutti i documenti amministrativi devono rispettare i necessari requisiti previsti dal D.P.R. 445/2000, come ad esempio l’art. 38 – Modalità di invio e sottoscrizione delle istanze.
Nelle istanze da produrre agli organi della P.A. e ai gestori o esercenti di pubblici servizi, dall’entrata in vigore della norma non è necessaria l’autenticazione della sottoscrizione se l’interessato appone la firma in presenza del dipendente addetto a riceverla, oppure se l’istanza è presentata unitamente a copia fotostatica, ancorché non autenticata, di un documento di identità del sottoscrittore. È orma assodato che l’istanza e la copia fotostatica del documento di identità possono essere inviate per via telematica; la sottoscrizione di istanze non è soggetta ad autenticazione neppure nei casi in cui contenga dichiarazioni sostitutive dell’atto di notorietà.
La data di definizione del documento
Con l’introduzione delle tecnologie informatiche, oggi utilizzate in modo esclusivo dalle Istituzioni scolastiche per la produzione dei documenti amministrativi, particolare attenzione va soprattutto posta al requisito che indica in modo certo e inoppugnabile la data di definizione del documento. Tale elemento è indispensabile per poter comprovare il momento esatto di produzione dei provvedimenti.
La certezza della data di produzione dei documenti amministrativi adottati con modalità analogiche (documenti cartacei tradizionali) era ottenuta, per le P.A., con l’acquisizione al protocollo, oppure, per i documenti non soggetti a registrazione di protocollo, attraverso la tenuta di appositi registri numerati e validati dal funzionario preposto prima di essere utilizzati; si pensi, ad esempio, ai registri dei verbali (Consiglio d’Istituto, Giunta, Collegio docenti ecc.) o al registro dei certificati rilasciati.
I privati invece, per continuare con gli esempi, per attestare la tempestività delle registrazioni, adottavano appositi registri contabili (registro delle fatture, libro giornale, libro inventari ecc.) numerati progressivamente e appositamente validati da autorità che ne avevano la facoltà (Ufficio del registro, Ufficio IVA ecc.) prima di essere posti un uso.
Con l’introduzione del D.Lgs. 82/2005 (Codice dell’Amministrazione Digitale) e l’adozione delle relative regole tecniche previste dall’art. 71 – Regole tecniche, è stata regolamentata:
- la produzione,
- i formati,
- la sottoscrizione,
- la validazione temporale,
- la conservazione dei documenti amministrativi informatici.
Il D.P.C.M. 22/02/2013 codifica le regole tecniche delle firme (elettronica, qualificata e digitale). Successivamente, con due D.P.C.M. del 3/12/2013, pubblicati con supplemento ordinario n. 20 della G.U. n. 59 del 12/03/2014, erano stabilite le regole tecniche del protocollo informatico e le regole tecniche di conservazione. Infine il D.P.C.M. 13/11/2014 stabiliva le regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici – nonché di formazione e conservazione dei documenti informatici delle P.A.
I riferimenti temporali opponibili a terzi sono stabiliti dal citato D.P.C.M. 22/02/2013, all’art. 41, comma 4. Vediamo quelli che sono più efficaci per la produzione documentale delle scuole:
- il riferimento temporale contenuto nella segnatura di protocollo di cui all’art. 9 del D.P.C.M. 31/10/2000, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 21/11/2000, n. 272;
- il riferimento temporale ottenuto attraverso la procedura di conservazione dei documenti in conformità alle norme vigenti, ad opera di un pubblico ufficiale o di una pubblica amministrazione;
- il riferimento temporale ottenuto attraverso l’utilizzo di posta elettronica certificata ai sensi dell’art. 48 del Codice;
- il riferimento temporale ottenuto attraverso l’utilizzo della marcatura postale elettronica ai sensi dell’art. 14, comma 1, punto 1.4 della Convenzione postale universale.
Quindi, tutti i documenti amministrativi assoggettati a registrazione di protocollo, oltre ad acquisire il requisito di immodificabilità e integrità (art. 9, comma 5 del D.P.C.M. 13/11/2014), con il riferimento temporale contenuto nella segnatura (generata automaticamente dal sistema di protocollo informatico e contestualmente alla registrazione) ottengono il riferimento temporale necessario per l’opponibilità a terzi.
I documenti prodotti dalle scuole
Le Istituzioni scolastiche redigono diversi documenti amministrativi che, prodotti con modalità informatiche, non sono registrati al protocollo; ci riferiamo ad esempio alle pagelle, ai verbali degli organi collegiali e tanti altri. Per queste tipologie di documenti bisogna utilizzare gli altri strumenti previsti, scegliendo quelli più efficaci.
Per le pagelle, trattandosi di una quantità considerevole di documenti, si può utilizzare il riferimento temporale ottenuto attraverso la procedura di conservazione, da disporre in tempo utile e tenendo in considerazione anche la scadenza del certificato di firma in possesso del Dirigente scolastico (v. art. 62, comma 1 del D.P.C.M. 22/02/2013: «Le firme elettroniche qualificate e digitali, ancorché sia scaduto, revocato o sospeso il relativo certificato qualificato del sottoscrittore, sono valide se alle stesse è associabile un riferimento temporale opponibile ai terzi che collochi la generazione di dette firme rispettivamente in un momento precedente alla scadenza, revoca o sospensione del suddetto certificato»).
Per altre tipologie, ad esempio i verbali, si potrà utilizzare il riferimento temporale ottenuto attraverso l’utilizzo della marcatura postale elettronica, più comunemente detta “marca temporale” (algoritmo informatico che non consente la successiva modifica del documento, reso anche disponibile da alcuni fornitori dei software di gestione documentale).
Spesso utilizziamo la posta elettronica certificata (PEC) quale strumento per il recapito di documenti allegati al messaggio, ma il messaggio stesso, per il suo contenuto, ha la dignità di documento amministrativo sia per la certezza della provenienza delle comunicazioni sia per l’opponibilità a terzi del riferimento temporale (v. art. 47, commi 1 e 2 del D.Lgs. 82/2005: «Le comunicazioni di documenti tra le pubbliche amministrazioni avvengono mediante l’utilizzo della posta elettronica o in cooperazione applicativa; esse sono valide ai fini del procedimento amministrativo una volta che ne sia verificata la provenienza. Ai fini della verifica della provenienza le comunicazioni sono valide se: sono sottoscritte con firma digitale o altro tipo di firma elettronica qualificata; ovvero sono dotate di segnatura di protocollo di cui all’art. 55 del D.P.R. 28/12/2000, n. 445; ovvero è comunque possibile accertarne altrimenti la provenienza, secondo quanto previsto dalla normativa vigente o dalle regole tecniche di cui all’art. 71. È in ogni caso esclusa la trasmissione di documenti a mezzo fax; ovvero trasmesse attraverso sistemi di posta elettronica certificata di cui al D.P.R. 11/02/2005, n. 68»).
Aggiornamento delle regole tecniche
Le regole tecniche attualmente vigenti sono in fase di aggiornamento, come previsto dall’art. 61 del D.Lgs. 179/2016.
Giova ricordare che l’art. 71 – Regole tecniche del Codice dell’Amministrazione Digitale dispone che AgID, previa consultazione pubblica da svolgersi entro il termine di trenta giorni, sentiti le amministrazioni competenti e il Garante per la protezione dei dati personali nelle materie di competenza, nonché acquisito il parere della Conferenza unificata, adotti Linee guida contenenti le regole tecniche e di indirizzo per l’attuazione dello stesso Codice dell’Amministrazione Digitale. Le Linee guida divengono efficaci dopo la loro pubblicazione nell’apposita area del sito Internet istituzionale dell’AgID e di essa ne è data notizia nella Gazzetta Ufficiale.
L’AgID, infatti, ha posto in consultazione pubblica il testo; le nuove regole aggiornate vengono pubblicate sotto forma di Linee guida e non più con D.P.C.M., così come previsto dal D.Lgs. 217/2017 (art. 1, comma 6: «dopo la lettera ee) è inserita la seguente: “ff) Linee guida: le regole tecniche e di indirizzo adottate secondo il procedimento di cui all’articolo 71”»).
Il decreto legislativo prevedeva l’adozione delle nuove regole entro quattro mesi dall’entrata in vigore del provvedimento, ma il processo che porta alla pubblicazione del nuovo testo è articolato e complesso. Lo scorso 1° aprile 2020, infatti, l’AgID aveva pubblicato un’informazione sullo “stato dell’arte”. Per comodità del lettore se ne riporta uno stralcio:
La bozza delle Linee guida deve essere trasmessa alla Commissione europea per eventuali osservazioni sul testo, qualora il contenuto dovesse avere un impatto sul mercato interno dell’Unione europea ai sensi del Regolamento UE n. 1025/2012. Dopo aver esperito tutti i suddetti passaggi, come di prassi, AgID ha recentemente ricevuto dalla Commissione europea alcune osservazioni e prontamente ha provveduto a rispondere. Attualmente, l’Agenzia per l’Italia Digitale è in attesa di conoscere l’ultimo, definitivo parere della Commissione europea, senza il quale non può procedere alla pubblicazione delle Linee guida. Pertanto, le Amministrazioni destinatarie del Codice dell’Amministrazione Digitale in questo momento dovranno fare riferimento unicamente ai DPCM rintracciabili sul sito dell’Agenzia per l’Italia digitale.
Linee Guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici
Le “Linee Guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici” sono state pubblicate dall’AGID il 9 settembre 2020 e sono articolate in un documento principale e in sei allegati che ne costituiscono parte integrante:
- Allegato 1 – Glossario dei termini e degli acronimi
- Allegato 2 – Formati di file e riversamento
- Allegato 3 – Certificazione di processo
- Allegato 4 – Standard e specifiche tecniche
- Allegato 5 – Metadati
- Allegato 6 – Comunicazione tra AOO di Documenti Amministrativi Protocollati.
Il documento fornisce alle P.A. indicazioni sulla gestione documentale, elemento centrale per la digitalizzazione delle pratiche amministrative. Infatti, la gestione documentale dei procedimenti amministrativi garantisce la corretta amministrazione dei documenti, dalla produzione alla conservazione: è in questa precisa ottica che sono state adottate e pubblicate le “Linee Guida”.
Le Linee Guida, che si applicheranno dal 270° giorno dell’entrata in vigore, hanno il duplice scopo di:
- aggiornare le regole tecniche attualmente in vigore sulla formazione, protocollazione, gestione e conservazione dei documenti informatici, già precedentemente regolate nei D.P.C.M. del 2013 e 2014;
- fornire una cornice unica di regolamentazione per le regole tecniche e le circolari in materia, in coerenza con le discipline dei Beni culturali.
L’abrogazione delle vecchie regole tecniche è però solo parziale e, nello specifico, resta immutato il D.P.C.M. 22/02/2013 e del D.P.C.M. 3/12/2013 (“Regole tecniche per il protocollo informatico”), rimangono validi i seguenti articoli:
- art. 2 comma 1 – Oggetto e ambito di applicazione;
- art. 6 – Funzionalità;
- art. 9 – Formato della segnatura di protocollo;
- art. 18, commi 1 e 5 – Modalità di registrazione dei documenti informatici;
- art. 20 – Segnatura di protocollo dei documenti trasmessi;
- art. 21 – Informazioni da includere nella segnatura.
