Le attività di avvio dell’anno scolastico si svolgono ogni anno nei mesi di luglio e agosto impegnando le segreterie con ritmi lavorativi che somigliano ai ritmi intensi dei periodi invernali, e che certo non sono paragonabili ai ritmi sonnacchiosi immaginati da coloro i quali, lontani dal mondo della scuola, giungono a porre una delle domande più odiate dal personale di segreteria: «Siete ancora in servizio anche se la scuola è finita, ma cosa avete da fare?».
Beh, il “da fare” è tanto, e lo è stato in particolar modo nell’anno scolastico appena conclusosi, caratterizzato tra l’altro dal rinnovo delle graduatorie di istituto per il personale docente ed educativo valevoli per il triennio 2014-2016. L’attività amministrativa, pertanto, non ha mai rallentato nel corso dell’estate 2014 e ora che le danze hanno inizio il ritmo è già frenetico.
Il personale scolastico che ha deciso volontariamente di andare in mobilità, o che vi è stato costretto – ipotesi quest’ultima sempre più frequente negli ultimi anni a causa degli effetti del dimensionamento scolastico – ha preso servizio e le attività del nuovo anno scolastico sono entrate ufficialmente nel vivo.
Il Direttore dei servizi generali e amministrativi che cambia sede di servizio, tra le tante incombenze, deve curare con particolare attenzione quelle attinenti alla propria funzione di consegnatario.
Con questo contributo lo seguiremo passo passo nello svolgimento di una delle più importanti attività di inizio anno che lo riguardano in prima persona in tale veste: il passaggio di consegne.
Riferimenti normativi
La gestione dei beni è disciplinata nel Regolamento di Contabilità, Decreto Interministeriale 1/02/2001, n. 44, recante il Regolamento concernente le “Istruzioni generali sulla gestione amministrativo-contabile delle istituzioni scolastiche”.
Per gli aspetti più strettamente contabili riveste particolare importanza ai fini del nostro approfondimento il Titolo II del D.I. 44/2001 (articoli 23-28), intitolato “Gestione patrimoniale – Beni e inventari”.
L’art. 24 del D.I. 44/2001 al comma 7 recita: «L’inventario è tenuto e curato dal direttore, che assume le responsabilità del consegnatario, fatto salvo quanto previsto dall’articolo 27».
Le mansioni del direttore previste nel CCNL 29/11/2007, “tabella A” profilo del Dsga area D del personale Ata richiamano il contenuto del Regolamento di contabilità, affermando che «svolge con autonomia operativa e responsabilità diretta attività di istruzione, predisposizione e formalizzazione degli atti amministrativi e contabili; è funzionario delegato, ufficiale rogante e consegnatario dei beni mobili».
Sempre il Regolamento di Contabilità all’art. 24, comma 8, stabilisce: «Quando il direttore cessa dal suo ufficio, il passaggio di consegne avviene mediante ricognizione materiale dei beni in contraddittorio con il consegnatario subentrante, in presenza del dirigente e del presidente del Consiglio di istituto. L’operazione deve risultare da apposito verbale».
Nel corso dell’anno scolastico 2011/2012, in occasione della decennale scadenza di rinnovo degli inventari delle istituzioni scolastiche, il Ministero dell’istruzione università e ricerca, con la collaborazione tecnica del Ministero dell’economia e delle finanze, ha elaborato due circolari con le quali ha fornito le istruzioni per il rinnovo degli inventari dei beni appartenenti alle Istituzioni scolastiche statali (nota Miur 2/12/2011, prot. n. 8910) e chiarimenti e indicazioni operative in ordine a taluni aspetti della gestione dei Beni appartenenti alle istituzioni scolastiche statali (nota Miur 2/04/2012, prot. n. 2233).
Il Direttore nella funzione di Consegnatario
Nelle Amministrazioni Pubbliche la funzione di consegnatario dei beni può essere acquisita per legge, per un provvedimento amministrativo, nonché di fatto, nel caso di materiale ingerenza nella gestione di beni appartenenti ad un soggetto pubblico.
Nelle istituzioni scolastiche, come anzidetto, la funzione di consegnatario è affidata dal D.I. 44/2001 al Direttore SGA (art. 24, comma 7), senza la necessità di un atto di nomina e indipendentemente dalla formalizzazione del passaggio di consegne con il precedente direttore. Il succitato passaggio di consegne ha la finalità specifica di evitare la confusione giuridica delle gestioni e, conseguentemente, definire in modo netto il regime delle responsabilità tra direttore uscente e direttore subentrante.
La funzione di consegnatario non può essere delegata dal direttore. La normativa vigente prevede unicamente che, in caso di sua assenza o impedimento, tale funzione, insieme a tutte le altre funzioni pertinenti al ruolo di direttore, sia svolta da un funzionario individuato nell’ambito del personale amministrativo, tecnico e ausiliario (ATA).
Tuttavia al riguardo, fermi restando gli adempimenti e gli obblighi previsti dal Regolamento di contabilità in capo al direttore, è possibile, nell’ambito dell’autonomia riconosciuta alle istituzioni scolastiche statali dall’art. 21 della legge n. 59/1997 e dall’art. 2 del D.P.R. n. 233/1998, l’adozione di formule organizzative più articolate, soprattutto in presenza di una pluralità di plessi.
A tale riguardo, ad esempio, potrebbero essere individuati uno o più soggetti che possano ricoprire una funzione ausiliaria (c.d. consegnatari ausiliari) per la gestione e la vigilanza dei soli beni mobili in uno o eventualmente più plessi vicini.
È però necessario sottolineare che, anche in presenza di consegnatari ausiliari, la gestione dei beni è e resta unica, incentrata in capo al direttore. Infatti, la nomina di uno o più consegnatari ausiliari, chiaramente facoltativa, è espressione di una formula organizzativa finalizzata a migliorare la gestione (il consegnatario ausiliario può essere considerato un agente secondario che opera in conformità alle indicazioni fornite dall’agente principale, cioè dal direttore), nel rispetto della disciplina in materia.
Il conferimento dell’incarico di consegnatario ausiliario è affidato dal direttore su indicazione vincolante del Dirigente scolastico, similmente a quanto avviene per i docenti affidatari di cui all’art. 27 del Regolamento di Contabilità (circolare Miur n. 2233/2012).
Come accade nel conferimento di incarico ai docenti affidatari (art. 27 del D.I. 44/2001) la consegna al consegnatario ausiliario può avvenire, pertanto, mediante elenchi descrittivi compilati in doppio esemplare, sottoscritti dal direttore e dal docente interessato, che risponde della conservazione del materiale affidatogli. L’operazione dovrà risultare da apposito verbale.
Passaggio di consegne
L’art. 24, comma 8, del Regolamento di Contabilità, prevede che il passaggio di consegne debba essere effettuato tra il direttore cessante e il direttore subentrante (la mancata formalizzazione del passaggio può dare luogo, ricorrendone i presupposti, ad ipotesi di responsabilità amministrativa, come pure evidenziato nella circolare 18/09/2008, n. 26/RGS).
Il passaggio di consegne deve risultare da un apposito verbale, nel quale devono essere sinteticamente riportati, previa ricognizione materiale in contraddittorio, la tipologia, la quantità e il valore complessivo dei beni inventariati esistenti al momento della consegna. In questo modo si assicura la necessaria trasparenza e documentazione del passaggio di consegne. Qualora in occasione della suindicata operazione dovessero emergere discordanze tra la situazione di fatto e quella di diritto, è necessario darne conto in modo esplicito e chiaro, indicando, se conosciute, le relative giustificazioni.
Il Regolamento di Contabilità attribuisce al Dirigente scolastico il potere di emettere il provvedimento formale di discarico dei beni nel quale deve essere indicato l’obbligo di reintegro a carico degli eventuali responsabili.
È importante sottolineare che il suddetto provvedimento di discarico – il quale deve riportare, per ciascun bene mancante, la descrizione, gli elementi registrati in inventario e la motivazione dello scarico – non produce alcun effetto legale di liberazione, rimanendo impregiudicata l’eventuale azione di responsabilità amministrativa.
In proposito, è stato osservato che «il passaggio consegne tra due agenti contabili non può consistere semplicemente in una generica verbalizzazione della “traditio” dei beni, ma deve assumere valore sostanziale, con una precisa e puntuale ricognizione delle giacenze, le cui risultanze devono concordare con i dati delle scritture contabili di riferimento [...]» (Corte dei Conti, sez. giurisd. Piemonte, sent. n. 344 del 27/06/2002).
Nella fattispecie in cui dovessero emergere i presupposti per l’azione di responsabilità amministrativa – essendo rimasta senza esito l’azione diretta di reintegro o, in alternativa, la rifusione del prezzo corrente del bene mancante – dovrà essere prodotta la relativa segnalazione alla competente Procura Regionale della Corte dei Conti, seguendo le indicazioni fornite con la nota del 2/08/2007, n. PG9434/2007P, del Procuratore Generale della Corte dei Conti.
Il direttore che cambia incarico e assume servizio il 1° settembre deve, entro 30 giorni da tale data, procedere alla formalizzazione del passaggio di consegne. Come si evince dalla circolare prot. 2233 del 2/04/2012, anche se la normativa di settore non esplicita un termine entro il quale deve essere effettuato il passaggio di consegne, il Miur è dell’avviso che, applicando la normativa generale dettata dalla legge 7/08/1990, n. 241, in tema di procedimento amministrativo, la formalizzazione del passaggio tra il Direttore uscente e il Direttore subentrante debba intervenire, ordinariamente e salvo motivati casi particolari, entro 30 giorni dal momento in cui quest’ultimo abbia assunto l’incarico.
A tal fine, il Dirigente scolastico – nella sua veste di legale rappresentante e di responsabile della gestione e dei risultati concernenti l’istituzione scolastica statale, a norma dell’art. 25 comma 2, del D.Lgs. 30/03/2001, n. 165 – deve assumere le consequenziali idonee iniziative al fine di assicurare, ove possibile, il rispetto del predetto termine di 30 giorni.
In particolare, il Dirigente scolastico avrà cura di individuare una data, d’intesa con i Direttori interessati, per procedere al passaggio di consegne, se del caso, adottando allo scopo un provvedimento formale.
Malgrado l’indicazione ministeriale, è molto probabile che nel mese di settembre non si riesca a procedere, nei termini sopra indicati, al passaggio di consegne in contraddittorio. Tuttavia è estremamente importante che i direttori coinvolti formalizzino tale passaggio al fine di rendere trasparente la responsabilità delle gestioni di pertinenza.
Nel mancato passaggio di consegne potrebbero configurarsi ipotesi di comportamenti omissivi, negligenti o, peggio, ostruzionistici e dilatori da parte dei soggetti coinvolti – situazioni che potranno eventualmente dar luogo all’avvio di un procedimento disciplinare oppure, nel caso di riscontrato danno erariale, giocare un ruolo nell’individuazione delle relative responsabilità.
Occorre tener presente che, anche nel caso in cui non si verifichi il formale passaggio di consegne, il Direttore subentrante – sostanzialmente quale consegnatario di fatto, soprattutto con la predisposizione del conto del patrimonio in occasione del conto consuntivo (art. 18 del Regolamento di Contabilità) – è corresponsabile in solido, unitamente al Direttore uscente, della gestione patrimoniale.
Nel caso in cui, dunque, non si riesca a realizzare un normale passaggio di consegne, sarà compito sempre del Dirigente scolastico assumere l’iniziativa per regolarizzare la posizione del direttore subentrante, quale consegnatario dei beni mobili nonché responsabile della gestione ordinaria di tutti i beni (immobili, mobili e valori).
In tal caso, con l’obiettivo di perfezionare il passaggio di consegne non oltre il termine di tre mesi dal momento in cui il Direttore subentrante ha assunto l’incarico, il Dirigente scolastico provvederà a inviare una lettera raccomandata con avviso di ricevimento per mettere in mora il direttore uscente – ai sensi e per gli effetti degli artt. 1219 e 2943 del codice civile – invitandolo a prendere parte, nella data e orari prefissati, alle operazioni di passaggio di consegne in contraddittorio con il Direttore subentrante, con l’espressa avvertenza che, in difetto, si procederà, dando atto dell’assenza, egualmente a redigere il verbale previsto dall’art. 24 del Regolamento di Contabilità con la partecipazione del medesimo Dirigente scolastico e con l’assistenza del Presidente del Consiglio d’Istituto (o di Circolo). Quest’ultimo potrà anche delegare al riguardo un componente del medesimo Consiglio.
Ovviamente, la lettera di messa in mora dovrà essere inviata, preferibilmente tramite consegna diretta, agli altri soggetti coinvolti (Direttore subentrante e Presidente del Consiglio d’Istituto).
Nel caso in cui il direttore uscente non ottemperasse all’invito senza idonea giustificazione e, comunque, qualora dovesse prospettare un rinvio incompatibile con le tempistiche sopra esplicitate, il Dirigente scolastico e il direttore subentrante, con l’assistenza del Presidente del Consiglio d’Istituto, procederanno – previa ricognizione materiale, adottando, se del caso, anche il metodo del campionamento – a redigere e sottoscrivere il verbale di passaggio di consegne, avendo cura di evidenziare in modo compiuto e documentabile le ragioni che hanno condotto a seguire un siffatto procedimento.
Va da sé che, per evidenti ragioni di trasparenza, il predetto verbale deve essere tempestivamente trasmesso al direttore cessante, in modo da renderlo edotto delle operazioni compiute e delle relative risultanze, al fine di poter formulare le proprie controdeduzioni.
In ogni caso, qualora in sede di passaggio di consegne – sia in contraddittorio, sia nella forma suppletiva appena delineata – dovessero emergere delle mancanze, sarà il Dirigente scolastico ad operare gli opportuni accertamenti volti ad individuare la sussistenza di eventuali ipotesi di responsabilità amministrativa.
È bene sottolineare che il Regolamento di Contabilità non contempla la possibilità di apporre la clausola della riserva al passaggio di consegne, per cui tale opzione è da ritenersi preclusa e l’eventuale inserimento di tale clausola equivale ad una mancata effettuazione del passaggio di consegne con tutte le conseguenze fin qui descritte.
Istituzioni scolastiche dimensionate
Nel caso di provvedimenti di dimensionamento (cessazioni, accorpamenti, fusioni, ecc.), per quanto attiene alla gestione del patrimonio, si richiamano le indicazioni di massima fornite con la nota 30/07/2010, n. 8409, segnatamente alle disposizioni recate dall’art. 24, comma 8, del Regolamento di Contabilità.
Sul punto specifico, comunque – ferme restando le ordinarie operazioni che le istituzioni scolastiche statali interessate sono tenute a svolgere, per le quali vale la normativa generale (chiusura dei registri inventari, discarico inventariale, presa in carico ecc.) – si ricorda che va sempre redatto un apposito processo verbale ove deve risultare l’avvenuta consegna dei beni tra i consegnatari interessati (con la sottoscrizione anche del Dirigente scolastico dell’Istituzione cedente).
In merito, giova rimarcare il fatto che l’elenco dei beni riportato nel passaggio di consegne costituisce titolo valido per il discarico degli stessi dall’inventario di provenienza – il quale, ove ne ricorrano gli altri presupposti, dovrà essere chiuso a zero – nonché per il corrispondente carico (oppure nel caso di costituzione ex novo di una istituzione scolastica statale, per l’impianto) nelle scritture dell’istituzione destinataria.
In particolare le istituzioni scolastiche devono provvedere, a seconda della casistica di pertinenza, ai seguenti adempimenti:
Istituzioni scolastiche cessate
- Chiusura del registro inventario, previa ricognizione, rivalutazione ed eventuali dismissioni patrimoniali.
- Passaggio di consegne dei beni patrimoniali tra i dd.ss.gg.aa. delle scuole coinvolte.
Istituzioni scolastiche che cedono sezioni staccate, sedi coordinate, plessi
- Passaggio di consegne dei beni patrimoniali tra i dd.ss.gg.aa. delle scuole coinvolte con ripartizione dei beni patrimoniali in base alla dislocazione fisica dei beni stessi salvaguardando la specificità degli indirizzi di studio di ciascuna scuola.
Istituzioni scolastiche di nuova istituzione
- Prendere in carico tutti i beni patrimoniali ceduti dalle scuole soppresse, mediante ricognizione degli stessi in contraddittorio tra cedente e subentrante e conseguente stesura di apposito verbale di passaggio di consegna tra i dd.ss.gg.aa. interessati.
- Impiantare un nuovo registro degli inventari.
Istituzioni scolastiche che acquisiscono sezioni staccate, sedi coordinate, plessi
- Prendere in carico tutti i beni patrimoniali ceduti dalle scuole cedenti, mediante ricognizione degli stessi in contraddittorio tra cedente e subentrante e conseguente stesura di apposito verbale di passaggio di consegna tra i dd.ss.gg.aa. interessati.
- Aggiornare il registro degli inventari.
Ricognizione dei beni mobili
Con la ricognizione materiale dei beni il direttore risponde alla necessità di assicurare un’attenta vigilanza sui beni mobili e sul loro corretto utilizzo determinando in questo modo una attenta gestione dei beni di cui risponde in veste di consegnatario. Ferma restando la specifica disciplina valevole solamente per la rinnovazione degli inventari, operazione che comporta la sostituzione delle relative scritture, la circolare Miur prot. 2233/2012 in proposito ricorda che l’esigenza di procedere ad una ricognizione si ricollega, in linea di massima, alle seguenti circostanze:
- scadenza del termine quinquennale dall’ultima ricognizione (art. 24, comma 9, del Regolamento di Contabilità);
- passaggio di consegne (art. 24 comma 8, del Regolamento di Contabilità);
- iniziativa del Direttore.
Con riferimento a quest’ultimo punto, la circolare fa un richiamo alla circolare n. 26/RGS del 2008, riportandone i passaggi salienti. Precisa in proposito che dal tenore delle prescrizioni recate dall’art. 24, comma 9, del Regolamento di Contabilità secondo cui «almeno ogni cinque anni si provvede alla ricognizione dei beni [...]» emerge in modo chiaro che per la salvaguardia dei beni posseduti, necessita espletare con cadenza almeno quinquennale, un’attività ricognitiva degli stessi, per accertarne l’esistenza, il corretto utilizzo e lo stato.
Tale prescrizione normativa potrà reputarsi sufficientemente soddisfatta nel rispetto delle esigenze di semplificazione ed economicità dell’azione amministrativa, allorché il direttore provveda ad eseguire periodicamente il riscontro tra le risultanze dell’inventario e la situazione effettiva, procedendo, a tal fine, ad un controllo fisico. L’attività svolta dovrà essere formalizzata in un apposito documento nel quale dovranno essere descritte le operazioni compiute nonché la situazione accertata, opportunamente riassunta in una tabella di sintesi.
Il suddetto documento, inoltre, dovrà essere sottoposto al visto del Dirigente scolastico, il quale, attestata l’effettività delle operazioni svolte e sulla base delle risultanze emerse, è in condizione di poter adottare gli eventuali provvedimenti necessari alla tutela dei beni ovvero, se del caso, al loro reintegro.
Infine, sulle attività espletate, sugli esiti e sulle eventuali iniziative assunte dovrà essere fornita adeguata e tempestiva informazione al Consiglio di Istituto (o di Circolo).
È evidente che il passaggio di consegne con ricognizione materiale dei beni in contraddittorio risulterà tanto più agevole quanto più frequente sarà la ricognizione attuata su iniziativa del direttore in attuazione dell’art. 24 comma 9 del Regolamento di Contabilità.
Con riferimento alle operazioni di ricognizione si fa presente che solo in occasione del rinnovo inventariale va costituita l’apposita commissione.
