La corretta predisposizione di modulistica e circolari informative

Tra la fine degli anni ‘90 e l’inizio del 2000 in Italia, complice l’avvento di normative “rivoluzionarie” tese a rendere trasparente, partecipata e più snella l’azione amministrativa, è stata istituzionalizzata la comunicazione istituzionale.

Il rapporto con i cittadini e il dialogo con l’utenza sono divenuti momenti nevralgici nelle intenzioni del legislatore, che con la legge 150/2000 formalizza la comunicazione e rende obbligatori gli Uffici Relazioni con il Pubblico, e con il DPR di attuazione n. 422/2001 prevede obblighi stringenti per la professionalità e la formazione del personale adibito alla comunicazione e all’informazione.

Materiale di pregio è stato prodotto, in quegli anni, per insegnare anche agli operatori dell’amministrazioni quale fosse il modo migliore per “dialogare” con i cittadini.

Le più importanti produzioni dell’epoca, che dovrebbero costituire ancora oggi il faro ogni qualvolta si prepara un modulo, si scrive una circolare o si prepara un testo di legge, sono:

• il Codice di stile delle comunicazioni scritte ad uso delle amministrazioni pubbliche del 1993;
• il Manuale di stile del 1997;
• la Guida alla redazione dei testi normativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri (2001);
• le Direttive del Ministro della Funzione Pubblica del 7/02/2002 (Le attività di comunicazione delle Pubbliche Amministrazioni) e dell’8/05/2002 (Semplificazione del linguaggio dei testi amministrativi);
• la Direttiva del Ministro della Funzione Pubblica del 24/10/2005 (Direttiva sulla semplificazione del linguaggio delle pubbliche amministrazioni).

I giorni nostri si caratterizzano per una generale, si deve ammettere con rammarico, “dimenticanza” rispetto ad un dettato legislativo pur ancora in vigore; ne sono l’esempio la produzione legislativa sempre meno attenta alla chiarezza e alla semplicità, il continuo ricorso delle amministrazioni a personale esterno per la gestione della comunicazione e informazione istituzionale, la disattenzione (quando non scomparsa) degli URP, la poca cura nella redazione della modulistica e della comunicazione nei confronti dei cittadini.

Le scuole, in particolar modo, dialogano con l’utenza in molte occasioni, nei loro rapporti con il personale e con le famiglie.

Spesso, il rapporto è mediato da comunicazioni scritte, che non sempre sono eventuali; nel campo dell’autocertificazione, ad esempio, la redazione di una corretta modulistica non è opzionale.

Obbligo di predisposizione dei moduli

La redazione di apposita modulistica per facilitare i cittadini nella fruizione dell’autocertificazione non è una mera facoltà dell’amministrazione, dicevamo, ma un obbligo sancito da una apposita disposizione, l’art. 48 del D.P.R. 445/2000, che nel dettaglio dispone che:

2.  Le singole amministrazioni predispongono i moduli necessari per la  redazione  delle  dichiarazioni  sostitutive, che gli interessati hanno  facoltà  di utilizzare. Nei moduli per la presentazione delle dichiarazioni  sostitutive le amministrazioni inseriscono il richiamo alle  sanzioni  penali  previste  dall’art. 76, per le ipotesi di falsità  in  atti  e  dichiarazioni  mendaci ivi indicate. Il modulo contiene  anche  l’informativa  di cui all’art. 10 della legge 31/12/1996, n. 675.
3. In   tutti  i  casi  in  cui  sono  ammesse  le  dichiarazioni sostitutive,  le  singole  amministrazioni  inseriscono  la  relativa formula nei moduli per le istanze.

Si badi bene: mentre per i cittadini è facoltà utilizzare lo schema predisposto dall’amministrazione, ovvero possono usare quello, un altro oppure redigere la dichiarazione da sé (nel qual caso facendo attenzione che la stessa sia conforme a quanto richiesto dalla legge) per l’amministrazione vige l’obbligo di redigere lo schema.

Nell’articolo riportato si parla dell’art. 10 della legge 675/1996; come sappiamo, la stessa normativa è stata interamente sostituita dal Codice della Privacy, di cui al D.Lgs. 196/2003; l’articolo a cui far riferimento nella modulistica è stato sostituito quindi dall’art. 13.

La disposizione è estremamente lunga ed articolata. Poiché la finalità della modulistica è quella di semplificare e non di complicare l’approccio “burocratico” del cittadino, può essere valutata dall’amministrazione la possibilità di inserire nella modulistica un semplice richiamo alla conoscenza dei diritti di cui all’art. 13, prevedendo di affiggere lo stesso, in maniera visibile, negli uffici aperti al pubblico.

La modulistica: indicazioni pratiche

La lettura della produzione normativa e amministrativa sopra indicata, in particolare la direttiva Frattini del 2002, offre degli spunti importanti per la corretta redazione della modulistica, delle circolari e degli atti amministrativi in generale, specie se diretti all’esterno.

Si possono indicare, a titolo di esempio e anche su sollecitazione di numerose imprecisioni che riportano i moduli delle scuole reperibili in rete, delle indicazioni da tenere a mente nella predisposizione dei moduli e delle comunicazioni in generale con l’utenza: 

• La precisione nella citazione normativa: anche nei moduli che si sottopongono agli utenti, non è solo sintomatica del modus operandi di una amministrazione ed espressione di un precisione stilistica, ma elemento stesso della legittimità dell’azione amministrativa. Va sempre ricordata l’opportuna distinzione tra leggi e atti aventi forza di legge più volte modificate negli articoli o disposizioni ma comunque esistenti (come ad esempio la legge 241/90) e leggi e atti aventi forza di legge che invece sono state espressamente abrogati. La legge 15/1968, frequentemente riportata ancora oggi, ad esempio nei moduli per le iscrizioni scolastiche, è abrogata espressamente da ben 12 anni, dal DPR 445/2000. È il caso quindi, viste le innumerevoli citazioni errate che ancora riportano la legge abrogata, di operare una ricognizione di tutto il materiale amministrativo e la modulistica prodotta, per riportare le citazioni esatte.
• La citazione dei riferimenti normativi: va ricordato che non è imposto necessariamente di citare le norme nella modulistica rivolta al pubblico. Ogni pubblico funzionario è di fatto obbligato, si auspica, ad applicare correttamente le leggi; le citazioni delle stesse sono necessarie nell’atto amministrativo, poiché facenti parte del percorso logico dello stesso, ma non nella modulistica ad uso del pubblico, dove sono essenziali i requisiti della chiarezza e della conformità alla legge, non della sua espressa citazione.
• L’informativa sui dati personali: come sopra ricordato, nella modulistica può essere utile riportare una frase come questa: “Informato degli obblighi in tema di riservatezza dei dati cui sono tenute le amministrazioni pubbliche previsti dall’art. 13 del D.Lgs. 196/2003” (avendo l’accortezza di informare comunque i cittadini dei diritti garantiti dalla disposizione).
• Mettersi nei panni dell’utente: la predisposizione dei moduli deve essere sempre accompagnata da un’operazione semplice ma spesso dimenticata: non parla l’amministrazione ma il cittadino. Debbono evitarsi quindi riferimenti ad obblighi dell’amministrazione o a prescrizioni che all’utente non interessano (es. “la presente istanza è esente dall’imposta di bollo”; “le pubbliche amministrazioni sono obbligate ad accettare le autocertificazioni” ecc.).
• Distinguere con attenzione le varie fattispecie: autocertificazione e dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà, ad esempio, previste dal DPR 445/2000 artt. 46 e 47, sono ipotesi spesso confuse nella pratica quotidiana.