Scuola e anticorruzione, a che punto siamo?

Si riparla negli ultimi giorni, con insistenza, di una riforma della disciplina della corruzione che dovrebbe finalmente essere di alto impatto, almeno nelle intenzioni, per un male endemico del nostro paese che rileva non solo dal punto di vista etico e penale, ma anche della spesa pubblica, che risente in maniera gigantesca della fattispecie penale.

È rimasto indietro tuttavia, o meglio, ancora oggi galleggia in una sorta di limbo confuso, il problema dell’applicabilità della Legge 190/2012, c.d. anticorruzione, alle scuole, che per la loro peculiarità hanno difficoltà ad applicare la normativa. 

Normativa che, come disposto dalla stessa legge, sappiamo che ricomprende tutte le amministrazioni, scuole incluse, nel novero dei destinatari; ciò è stato più volte ribadito anche dalle numerose interpretazioni che della legge ha operato l’ANAC, Autorità Nazionale Anticorruzione, ex CIVIT.

È quindi il caso di ripercorrere una vicenda resa ancor più di difficile interpretazione da interventi istituzionali recenti.

Il rapporto tra scuole e anticorruzione nelle interpretazioni ministeriali

Il 31 gennaio 2014 era il termine di scadenza fissato per l’approvazione dei Piani anticorruzione per le amministrazioni pubbliche, dopo l’approvazione del PNA (Piano Anticorruzione Nazionale Anticorruzione) nel settembre 2013.

La normativa generale aveva destato, fin dall’entrata in vigore della Legge anticorruzione, grandi perplessità per il mondo della scuola; la disciplina sembrava infatti dettata per strutture pubbliche articolate e complesse, non per gli istituti scolastici in grave carenza, peraltro, di personale amministrativo. In particolare, generava dubbi la disciplina della nomina del Responsabile Anticorruzione e Trasparenza, che sembrava coincidere con il Dirigente scolastico in un circolo troppo “concentrato” di responsabilità e controlli niente affatto proficuo.

Le istituzioni scolastiche, in via sia ufficiale che ufficiosa, avevano più volte sollecitato un intervento chiarificatore istituzionale,  per dirimere i dubbi di applicabilità della disciplina alle realtà scolastiche, specie per quanto concerneva, appunto, la possibile coincidenza tra Responsabile Anticorruzione e Dirigente scolastico.

Il 29 gennaio 2013, l’Associazione Nazionale Presidi, in prima linea nel contestare la piena applicabilità della normativa alle istituzioni scolastiche, riferiva con propria nota di un incontro in sede ministeriale che aveva fornito alcune indicazioni: nella pratica, si era ritenuta non obbligatoria la redazione del Piano Anticorruzione da parte delle scuole, e sancito il differimento dell’approvazione del Piano Trasparenza al 31 agosto 2014.

Ebbene, il 31 gennaio 2014, proprio il giorno della scadenza per la redazione dei Piani, intervenne una strana nota ministeriale, a firma non del Ministro ma del Capo Dipartimento, che nel  prendere atto delle difficoltà concrete delle scuole nella completa applicabilità della legge anticorruzione (con tutti i correlati adempimenti), anticipava una integrazione aggiuntiva – in via di preparazione – al Piano Nazionale Anticorruzione, rivolta espressamente alle Istituzioni Scolastiche. L’indicazione scaturiva, si specificava espressamente, da un incontro in sede congiunta tra MIUR, ANAC e Dipartimento Funzione Pubblica 

La stessa nota continuava disponendo che gli Uffici Scolastici Regionali si astenessero, per questi motivi e per la prossimità di un intervento “chiarificatore”, dal fornire indicazioni e assumere iniziative fino all’approvazione di questo atto.

Nella pratica, la nota di indirizzo non indicava affatto una sospensione dell’obbligo di approvazione dei Piani (Anticorruzione e Trasparenza) né recava un termine di differimento, ma invitatava gli USR, gerarchicamente superiori, a sospendere qualsivoglia indirizzo (che sarebbe stato a quel punto in grave ritardo, visto che l’indicazione perveniva il giorno della scadenza del Piano...) sulla materia stessa, poiché sarebbe arrivata, a breve, una indicazione specifica per le scuole.

Occorre notare, a prescindere da ciò che sarebbe accaduto (o non accaduto) dopo, come vedremo di seguito, che, a norma di legge, le scadenze prescritte dalle norme vigenti andrebbero rispettate anche per le scuole, nonostante le velate indicazioni ministeriali dal tenore dilatorio e non prescrittivo, giunte l’ultimo giorno utile peraltro (anche se il problema era stato sollevato da molti mesi).

L’inibizione nei confronti degli Uffici scolastici regionali dall’assumere iniziative sembrava significare, ma solo in via interpretativa, che il mancato adempimento non causasse rilevanti conseguenze.

Questo comportamento istituzionale, ovvero le circolari che dicono cose diverse dalla legge, che più volte abbiamo verificato negli ultimi anni e criticato su queste pagine, sembra cozzare contro i principi di certezza del diritto, la corretta organizzazione degli uffici e la programmazione degli adempimenti, ma non esime dalla responsabilità gestionale i Dirigenti scolastici. 

Come abbiamo ricordato molte volte, una nota ministeriale, una circolare interpretativa sono strumenti che non hanno alcun potere di derogare alla legge. 

Gli adempimenti anticorruzione sono pienamente applicabili anche alle Istituzioni scolastiche, e le scuole, come risulta da una rapida ricognizione in rete, si sono spesso adeguate, pur tra le difficoltà, al dettato normativo, nell’attesa di integrazioni ufficiali al PNA che non risulta siano poi arrivate.

Le novità recenti 

Non abbiamo avuto notizia, come appena detto, di integrazioni al PNA che dettagliassero modalità operative e applicative specifiche per le scuole.

Si deve prendere atto oggi, invece, di una “sconfessione” del Ministero dell’Istruzione riguardo all’interpretazione attendista sopra vista: una ulteriore nota del MIUR, n. 2351 del 22/01/2015, a proposito degli obblighi di pubblicazione (come sappiamo declinazione diretta della Legge 190/2012 ad opera del D.Lgs. 33/2013) dispone l’applicabilità anche alle scuole degli obblighi di pubblicazione di cui all’art. 1 comma 32, Legge 190/2012, e rammenta che «in mancanza di un’espressa deroga per le istituzioni scolastiche, le stesse devono considerarsi destinatarie dei citati obblighi di pubblicità e comunicazione». 

Questa nota è stata aspramenrte criticata in sede sindacale; la FLC-CGIL ha ricordato la vicenda e rammentato le specificità della scuola, lamentando che l’integrazione al PNA non ha mai in realtà visto la luce. 

L’obbligo di predisporre il Piano Triennale anche da parte delle scuole è stato ribadito dall’ANAC, per inciso, con un parere recente del mese scorso, su richiesta di una scuola.

Del resto, già nel febbraio 2014, subito dopo la nota ministeriale sopra richiamata, le FAQ dell’ANAC relative agli obblighi prescritti in tema di trasparenza ricomprendevano pienamente tra i destinatari delle norme le scuole di ogni ordine e grado (punto 4.1).

Cosa fare

Non solo le indicazioni legislative quindi, ma anche molte interpretazioni successive non fanno altro che ribadire l’obbligatorietà delle prescrizioni anticorruzione per le scuole. Abbiamo parlato molto dei singoli obblighi richiesti ad ogni amministrazione, e non è la sede per rammentarli; gli stessi possono essere reperiti agevolmente sulla rivista. Il sito dell’Autorità Anticorruzione è del resto molto chiaro nel dettagliare obblighi e fornire interpretazioni e risposte. 

Si rammenta infine, per quanto riguarda la nomina del Responsabile, nella consapevolezza delle difficoltà applicative in cui si trovano le scuole, che debbono considerarsi ancora valide le disposizioni di indirizzo contenute nella circolare Funzione Pubblica n. 1/2013.

Non appena dovessero intervenire delle note integrative al Piano Anticorruzione in forma ufficiale e specifica per le scuole ne daremo conto con la consueta sollecitudine.