In questo periodo un argomento di particolare attualità riguarda il rapporto tra il Piano Triennale dell’Offerta Formativa (PTOF) e il Programma annuale di bilancio 2019.
Quest’ultimo va predisposto sulla base dei nuovi schemi di bilancio elaborati dal MIUR e approvato entro il 15 marzo 2019, mentre tra il 20 dicembre 2018 e il 31 gennaio 2019 il PTOF per il triennio 2019-2022 (redatto utilizzando la piattaforma proposta dal MIUR) è stato reso consultabile sul Portale Scuola in Chiaro.
Il D.I. 44/2001 aveva già definito, all’art. 2, lo stretto collegamento tra l’allora Piano dell’Offerta Formativa (POF) e il Programma annuale. Tale legame viene ora ribadito nell’art. 4 del D.I. 129/2018 (nuovo Regolamento di contabilità).
Le indicazioni fornite nel Capo II – art. 4 del suddetto Regolamento (che sostituisce il D.I. 44/2001) affermano, infatti, quanto segue: «La gestione finanziaria delle istituzioni scolastiche si svolge in base al programma annuale redatto in termini di competenza ed in coerenza con le previsioni del P.T.O.F.».
Volendo soffermarsi sul significato di quanto enunciato in questo articolo, vale la pena di sottolineare brevemente che lo stesso testo normativo, oltre a prevedere che il Programma annuale debba essere coerente con le previsioni del PTOF, precisa che deve essere redatto in termini di competenza, basandosi quindi sul tempo in cui avviene l’accertamento di un’entrata o l’assunzione di un impegno di spesa senza considerare l’effettiva movimentazione monetaria.
Competenza del Dirigente scolastico
Le connessioni tra il PTOF e la struttura del Programma annuale debbono essere, in ogni caso, identificate e definite nella relazione illustrativa che il Dirigente scolastico è tenuto a produrre, nella quale debbono essere enunciati con chiarezza gli obiettivi da realizzare e la destinazione delle risorse, in coerenza con le previsioni del PTOF in questione.
Nella predisposizione del Programma stesso è importante sottolineare la competenza prioritaria del Dirigente scolastico, il quale si avvale della «collaborazione del DSGA per la parte economico-finanziaria». In altre parole, la responsabilità rimane in capo al Dirigente scolastico in tutte le fasi: il nuovo Regolamento (Capo III – Art. 11) evidenzia il fatto che la realizzazione del programma annuale spetta al Dirigente scolastico in base ai quanto previsto nell’art. 25 del D.Lgs. 165/2001.
Gli aspetti sopra descritti rientrano nell’ambito della «gestione unitaria dell’Istituzione scolastica» che il Dirigente scolastico deve assicurare. Con l’autonomia scolastica, il Dirigente è chiamato infatti ad esercitare il potere gestionale a partire, come è detto, dalla definizione degli obiettivi dell’azione progettuale realizzata attraverso l’articolazione di incarichi e funzioni. L’orientamento che guida le scelte assunte responsabilmente dal Dirigente deve altresì tener conto della necessaria coerenza tra gli impegni assunti in fase di progettazione e la relativa copertura finanziaria.
Di tale pianificazione strategica il Dirigente è responsabile, anche se, in realtà, il suddetto potere organizzativo deve confrontarsi con quello di indirizzo e il controllo attribuito al Consiglio d’Istituto e con quello tecnico-professionale spettante al Collegio dei docenti.
Si rilevano, a questo proposito, criticità che riguardano il sistema dei processi decisionali nella scuola, non sempre fondati sulla condivisione delle azioni volte a tradurre le strategie progettuali in termini finanziari.
Non va dimenticato il principio della collegialità, il quale prevede che il PTOF venga elaborato dal Collegio dei docenti, pur senza discostarsi dagli indirizzi per le attività della scuola e dalle scelte di gestione e di amministrazione definiti dal Dirigente.
Conflittualità tra i vari operatori scolastici
In primo luogo, va ricordato che le azioni volte a tradurre le strategie progettuali in termini finanziari di budget debbono risultare collegialmente condivise. Il PTOF, infatti, è elaborato dal Collegio dei docenti, anche se non può discostarsi dagli indirizzi per le attività della scuola e dalle scelte di gestione e di amministrazione definiti dal Dirigente scolastico.
In questa sede si sottolinea che, pur se la lunga applicazione del D.I. 44/2001 ha ormai reso consapevoli tutte le componenti della scuola della necessità di corrispondenza tra progettazione didattica e programmazione finanziaria, si rileva ancora la tendenza alla conflittualità da parte degli operatori scolastici (docenti e ATA) nel momento della traduzione in termini finanziari delle linee e iniziative progettuali definite nel PTOF.
Tale conflittualità continua, in molti casi, ad evidenziarsi sia in sede collegiale, nel momento della definizione dei criteri da adottare per destinare le risorse finanziarie a un incarico o ad un progetto rispetto a un altro, sia nella fase di contrattazione integrativa d’Istituto.
È spesso difficile, per il Dirigente scolastico, convogliare la logica negoziale verso gli obiettivi di sistema fissati nel PTOF.
La negoziazione deve tener conto infatti dell’atteggiamento degli operatori scolastici i quali, dopo aver costruito – in base alle priorità definite nel PTOF – proposte individuali o di gruppo, possono ritrovarsi in una sorta di “guerra tra poveri” affinché la “propria” iniziativa riesca ad ottenere un adeguato riconoscimento finanziario in un quadro generale di scarsità delle risorse disponibili.
In questo contesto, il Dirigente scolastico, secondo quanto previsto dalla Legge 107/2015, in qualità di responsabile della gestione e dei risultati del servizio nonché della valorizzazione delle risorse umane, deve saper conciliare la funzione di gestore e organizzatore delle risorse finanziarie e strumentali con quella di garante degli aspetti pedagogico-didattici e relazionali, creando una rete di relazioni positive basata su obiettivi comuni e non su personali interessi.
Si tratta di un compito complesso, che necessita di tempi lunghi e di strategie che trasformino l’Istituzione scolastica in una comunità il cui buon funzionamento è particolarmente collegato all’impegno condiviso dei membri.
Sfasamento tra anno finanziario e anno scolastico
Un altro aspetto che rende complicata la relazione tra PTOF e Programma annuale è lo sfasamento tra anno finanziario e anno scolastico.
L’intervallo di durata dell’anno scolastico (dal 1° settembre al 31 agosto dell’anno successivo) e quello relativo all’anno finanziario (1° gennaio – 31 dicembre) risultano non allineati.
Si tratta, però, di un problema non risolvibile, poiché per tutte le pubbliche amministrazioni la gestione finanziaria deve essere allineata, per motivi di consolidamento di bilancio, con quella del bilancio dello Stato.
Il nuovo Regolamento all’art. 2 conferma, quindi, il principio di “annualità” per la gestione finanziaria e amministrativo-contabile delle Istituzioni Scolastiche.
Tuttavia, il D.Lgs. 31/05/2011, n. 91 (Allegato 1), con il quale le amministrazioni pubbliche conformano i propri ordinamenti finanziari e contabili ai principi contabili generali, nell’affermare che «i documenti del sistema di bilancio, sia di previsione che di rendiconto sono predisposti a cadenza annuale, e si riferiscono ad un periodo di gestione che coincide con l’anno solare» precisano che «nella predisposizione dei documenti annuali di bilancio, le previsioni per l’esercizio di riferimento sono elaborate sulla base di una programmazione di medio periodo, con un orizzonte temporale almeno triennale». Tale impostazione sembrerebbe, quindi, offrire un’interpretazione utile alla risoluzione del divario tra Programma annuale e PTOF.
I principi cardine
Nel Regolamento vengono inoltre contemplati, in aggiunta a quanto già previsto in precedenza, anche i principi di armonizzazione, confrontabilità, monitoraggio, nonché gli altri principi contabili generali, comuni a tutte le amministrazioni pubbliche centrali, di cui al suddetto Allegato 1 del D.Lgs. 91/2011.
Tra questi ultimi, risulta interessante – ai fini dell’analisi dei rapporti tra PTOF e Programma annuale – il principio della continuità, che contempla la prospettiva di prosecuzione delle attività istituzionali per le quali l’amministrazione pubblica è costituita.
È di tutta evidenza, inoltre, la valenza del principio di flessibilità, che riguarda la possibilità di modificare il sistema del bilancio di previsione, evitando una gestione eccessivamente rigida e rintracciando la soluzione da applicare in caso di eventi non previsti (come l’opportunità di acquisire/investire risorse per un progetto non ipotizzato/ipotizzabile nei tempi stabiliti).
È appena il caso di segnalare, in conclusione, che il principio della flessibilità deve comunque sempre coniugarsi con quello di prudenza, prevedendo l’iscrizione delle sole componenti positive delle entrate che ragionevolmente saranno disponibili nel periodo amministrativo considerato, mentre le componenti negative delle uscite o spese saranno limitate alle sole voci degli impegni sostenibili e direttamente collegate alle risorse previste.
