Si sente parlare molto spesso di “Accordo quadro” (ai sensi dell’art. 54 del D.Lgs. 50/2016), come procedura da attuare per garantirsi la possibilità di acquistare prodotti da un unico operatore economico (OE) con contratto fino a 4 anni: le scuole possono attuare questa procedura?
Quali sono i vantaggi e gli svantaggi di questo procedimento?
L’accordo-quadro (AQ), definito dall’art. 3, comma 1, lett. iii e disciplinato dall’art. 54 del D.Lgs. 50/2016, è «l’accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste».
La finalità è di semplificare le procedure, con riduzione di tempi e costi per la stazione appaltante (SA) che può ricorrere all’AQ quando non è predeterminato in modo preciso e circostanziato il quantitativo dei beni da acquistare, accorpando in un’unica procedura una serie di prestazioni ripetitive e a carattere omogeneo da acquistare solo quando e se necessario, fino alla concorrenza massima dell’importo contrattuale.
Questo consente di evitare eventuali artificiosi “frazionamenti della spesa” e rispettare il principio della “rotazione”, anche in considerazione dell’obbligo per le SA di adottare il programma biennale per gli acquisti di beni e servizi e quello triennale di lavori in cui inserire gli acquisti di importo unitario stimato pari o superiore a 40.000 euro (art. 21 del D.Lgs. 50/2016 e successivo D.M. 14 del 16/01/2018).
Distinguiamo, ai sensi dei commi 3 e 4 dell’art. 54, varie tipologie di accordo-quadro:
- da una o più SA con un solo OE a condizioni fisse;
- da una o più SA con più OE a condizioni fisse;
- da una o più SA con più OE con rinegoziazione.
Per specificare ulteriormente, abbiamo gli accordi-quadro completi (tutte le condizioni contrattuali sono stabilite) o incompleti (alcune condizioni non sono stabilite, es. quantità, prezzo, specifiche tecniche, servizi opzionali...), aperti (meglio noti come SDA, Sistema Dinamico di Acquisizione, con possibilità ad altri OE di entrare in tempi successivi) o chiusi (nessun nuovo OE ha facoltà di entrare nell’AQ dopo la sua aggiudicazione). Relativamente agli obblighi, le SA possono o meno essere obbligate ad acquistare tramite AQ in vigore, e i fornitori aggiudicatari dell’AQ possono, a loro volta, essere o meno obbligati a soddisfare tutti gli ordini di acquisto della SA.
Benché gli AQ siano generalmente conclusi da centrali di committenza (esistenti ad es. negli Enti locali ma non in ambito scolastico, dove si possono trovare invece, per analogia, le reti di scuole) per evidenti motivi di aggregazione e razionalizzazione della spesa, anche le singole SA possono concluderne a loro volta.
Tra gli Istituti scolastici l’esempio più diffuso (e uno dei pochi) è la procedura negoziata volta alla stipula di un AQ per la convenzione di cassa, avviata da una scuola capofila che individua un unico OE a condizioni fisse, a beneficio di una rete di scuole di cui ciascuna poi stipulerà i singoli contratti attuativi. È evidente che tutti gli oneri (di tempi, costi e procedure) sono a carico della scuola capofila, mentre le altre scuole della rete potranno fruire del lavoro già fatto, limitandosi alla stipula di un contratto di cui sono già definiti tutti i termini, con particolare riferimento all’individuazione dell’aggiudicatario, che è la parte che rappresenta i maggiori risvolti di possibile contenzioso.
I vantaggi dell’AQ sono la flessibilità (si basa sulla presunzione di un bisogno che sarà definito in tempi successivi), l’efficienza amministrativa e l’economicità (consente di accorpare procedure, ridurre costi e ottenere offerte competitive), la riduzione della necessità di ricorrere a procedure urgenti, la trasparenza.
Il fatto che in ambito scolastico gli esempi di aggregazione degli acquisti siano rari dimostra che la costituzione della rete, la definizione e l’adesione all’AQ proposto sia limitata a poche esigenze comuni, uniformi e standardizzate, generalmente imposte da norme di legge (es. incarico al DPO) o da necessità condivisibili (es. lavori di manutenzione dei locali scolastici, possibili ai sensi dell’art. 39 del D.I. 129/2018) di Istituti scolastici collocati in un ambito territoriale piuttosto ampio, secondo procedure di particolare complessità per le quali, peraltro, il M.I. elabora linee guida e schema di atti di gara.
Quando è opportuno stipulare un AQ
- Quando si presume ci sia un bisogno, ma al momento dell’attivazione non vi è certezza su uno o più di questi aspetti:
- se si potrà/dovrà stipulare l’appalto,
- l’esatta misura/quantità oggetto dell’appalto,
- la frequenza/il quando,
- la modalità;
- per servizi o forniture ripetitivi;
- per avere maggiore flessibilità che riduce le procedure urgenti.
Bisogna inoltre valutare quando sia preferibile giungere a un AQ completo (es. per acquisti standardizzati) o invece a uno incompleto (es. per acquisizione di beni ad alta obsolescenza tecnica), tenendo presente che maggiore è il grado di completezza, minore sarà la flessibilità e viceversa; evidentemente anche la scelta del numero di OE con i quali concludere un AQ è determinata dal contesto di riferimento: un solo OE potrebbe facilmente incrementare le economie di scala ma anche il rischio di corruzione, mentre più OE consentirebbero di tutelare le piccole e medie imprese e offrire una certa personalizzazione ed eterogeneità del prodotto alla SA.
Si può dunque concludere che non esiste una soluzione preferibile ad un’altra in assoluto, ma che la scelta della tipologia di AQ dipende dal contesto di riferimento, dalle necessità della SA e dalle priorità che questa intende perseguire.
Gli acquisti di beni quali la cancelleria hanno caratteristiche diverse:
- possono essere ragionevolmente programmati per l’anno solare (o scolastico) e non presentano elementi di incertezza tali da impedire un unico (o max due) acquisti annuali; al contrario, va tenuto presente che la gestione del Programma annuale è finalizzata alla realizzazione del PTOF, che è triennale;
- se c’è una buona programmazione (soprattutto da parte dei docenti, spesso più inclini a dettagliare la programmazione educativa e didattica che quella correlata di carattere economico-finanziario) eventuali necessità impreviste e urgenti diventano straordinarie e di importo minimale;
- i fondi destinati a tali acquisti possono essere di importo rilevante in alcuni istituti superiori, ma negli Istituti comprensivi generalmente non superano la soglia annuale dei 40.000 euro, al di sotto della quale è consentito l’affidamento diretto (con le regole di cui ciascun Istituto vorrà dotarsi con il proprio regolamento per l’attività negoziale previsto dall’art. 45, comma 2, lett. a del D.I. 129/2018).
Si evidenzia inoltre il sistema delle convenzioni, che sono contratti-quadro riconducibili alla tipologia degli AQ completi stipulati con un solo OE con cui l’aggiudicatario di una gara si impegna ad accettare ordini di fornitura emessi da singole SA fino alla concorrenza di un massimo di quantità che rende disponibili alle condizioni previste dalla convenzione stessa.
Dal 2000 è Consip SpA che realizza il sistema delle convenzioni a livello nazionale, mentre dal 2007 possono stipulare convenzioni quadro anche le centrali di committenza regionali che – come già detto – non hanno soggetti equivalenti in ambito scolastico.
Possiamo dunque concludere, sia da un rapido accenno alla normativa che dal rimando agli strumenti esistenti, che l’AQ non è la migliore scelta possibile per forniture di beni e servizi che possono facilmente essere perfezionate con semplici contratti, anche di durata pluriennale. Il consiglio è quello di usare sempre il criterio della proporzionalità, utilizzando la procedura più agevole in rapporto al valore delle forniture necessarie, nell’ambito dei criteri definiti dal Consiglio di Istituto.
La procedura dell’AQ può essere utilizzata per qualsiasi tipo di procedura negoziata e per qualsiasi tipologia di articolo?
Sì, le SA possono concludere AQ nel rispetto delle procedure del Codice (art. 54, commi 2-4). Negli appalti di lavori, l’AQ è previsto esclusivamente per le manutenzioni.
