Considerate le numerose criticità rilevate dall'Avcp in relazione alle fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione dei contratti di servizi e forniture, come definiti dall’art. 3, commi 9 e 10 del D. Lgs. n. 12 aprile 2006, n. 163 (Codice), l'Autorità ha avviato nel corso del settembre scorso una consultazione, sulla base della quale ha ora elaborato la determinazione n. 5 del 6/11/2013, emanando le "Linee guida su programmazione, progettazione ed esecuzione del contratto nei servizi e nelle forniture".
L'ampio documento contiene indicazioni in merito alle diverse fasi della procedura: programmazione, progettazione ed esecuzione del contratto.
Relativamente alla programmazione, ciascuna amministrazione aggiudicatrice può approvare ogni anno un programma annuale per l’acquisizione di beni e servizi relativo all’esercizio successivo; qualora l'amministrazione aggiudicatrice abbia predisposto il programma, rimane salva la possibilità di avviare procedimenti per l'acquisizione di beni e servizi non previsti in caso di urgenza risultante da eventi imprevisti o imprevedibili in sede di programmazione. Le amministrazioni aggiudicatrici che non sono tenute a predisporre un bilancio preventivo possono approvare il programma annuale per l'acquisizione di beni e servizi con modalità compatibili con la regolamentazione dell'attività di programmazione vigente presso le stesse.
Quindi, per i servizi e le forniture non è previsto un doppio grado di programmazione (annuale e triennale), come avviene per i lavori, ma un unico atto che copre un arco temporale piuttosto limitato (un anno). Inoltre, a differenza di quanto previsto per i lavori, per i quali la programmazione costituisce un preciso obbligo contemplato dal Codice, l’adozione del programma annuale, per i settori in esame, è stata introdotta dal legislatore in termini di facoltà.
Benché facoltativa, l'Avcp ritiene che la programmazione non sia solo "un momento di chiarezza fondamentale per la determinazione del quadro delle esigenze, la valutazione delle strategie di approvvigionamento, l’ottimizzazione delle risorse ed il controllo delle fasi gestionali", ma costituisca "concreta attuazione dei principi di buon andamento, economicità ed efficienza dell’azione amministrativa".
L’importanza della fase di programmazione appare con maggior evidenza qualora si consideri che dalle attività di vigilanza dell’Autorità è emerso che, negli appalti di servizi e forniture, la carenza di programmazione da parte delle stazioni appaltanti genera criticità, quali la frammentazione degli affidamenti, il frequente ricorso a proroghe contrattuali illegittime, l’avvio di procedure negoziate senza bando motivate dalla mera urgenza di provvedere, l’imprecisa definizione dell’oggetto del contratto con riguardo alle specifiche tecniche e/o alle quantità, la perdita di controllo della spesa.
Le criticità illustrate inducono a ritenere la fase della programmazione negli acquisti di beni e servizi come fondamentale ai fini di una compiuta valutazione delle strategie di approvvigionamento da parte delle stazioni appaltanti.
Con riferimento alla fase successiva, la proettazione, l'Avcp ritiene che da un punto di vista funzionale, la predisposizione di un progetto preciso e di dettaglio, atto a descrivere in modo puntuale le prestazioni necessarie a soddisfare specifici fabbisogni della stazione appaltante, rappresenti uno strumento indispensabile per ovviare al fenomeno di porre in gara non specifici servizi ma categorie di servizi (come spesso avviene in alcuni settori, si pensi ad es. a quello informatico), il cui contenuto è oggetto di specificazione successiva all’atto della richiesta di esecuzione.
Questi, in sintesi i contenuti del progetto:
- la relazione tecnica-illustrativa con riferimento al contesto in cui è inserita la fornitura o il servizio;
- le indicazioni e disposizioni per la stesura dei documenti inerenti alla sicurezza;
- il calcolo della spesa per l'acquisizione del bene o del servizio con indicazione degli oneri della sicurezza non soggetti a ribasso;
- il prospetto economico degli oneri complessivi necessari per l'acquisizione del bene o del servizio;
- il capitolato speciale descrittivo e prestazionale;
- lo schema di contratto.
Riguardo ai soggetti incaricati della progettazione, è opportuno che, al fine di contenere i relativi costi, la progettazione di servizi e forniture sia predisposta dalle amministrazioni aggiudicatrici mediante dipendenti in servizio, consentendosi l'esternalizzazione solo in caso di contratti di particolare complessità o che richiedano competenze specifiche.
Infine, nell’ambito della fase esecutiva dell’appalto, assume rilievo la nuova figura del direttore dell’esecuzione del contratto (D.E.), figura che, salvo diversa prescrizione della stazione appaltante, coincide con il Responsabile Unico del Procedimento (RUP).
